Le Conseil d’État a rendu, le 5 mars 2025, une décision précisant les effets d’un recours administratif préalable sur une instance en référé-suspension. Cette affaire concerne le refus d’un chef d’établissement pénitentiaire de communiquer des documents relatifs à l’exécution d’injonctions juridictionnelles antérieures. Une association a sollicité du juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe la suspension de ce refus sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Par une ordonnance du 19 novembre 2024, le magistrat a rejeté cette demande pour défaut d’urgence, provoquant un pourvoi devant la juridiction suprême.
La question posée au Conseil d’État réside dans le sort d’un pourvoi en cassation lorsqu’une décision administrative se substitue à l’acte initial durant l’instruction. Les juges du Palais-Royal décident qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l’ordonnance de première instance. Ils fondent leur raisonnement sur le mécanisme de substitution inhérent au recours administratif préalable obligatoire devant la Commission d’accès aux documents administratifs. L’analyse de cette décision suppose d’envisager l’articulation entre le référé et le recours préalable puis les conséquences procédurales de la substitution de la décision.
I. Une articulation facilitée entre le juge de l’urgence et le recours administratif préalable
L’accès au juge des référés demeure possible avant même l’intervention de la décision statuant sur le recours administratif obligatoire.
A. L’ouverture anticipée du référé-suspension
Le Conseil d’État rappelle que le référé-suspension vise à permettre, « dans tous les cas où l’urgence le justifie », la suspension rapide d’un acte. Cette voie de droit s’ouvre même si un texte impose l’exercice d’un recours administratif préalable avant toute saisine du juge de l’excès de pouvoir. Le justiciable peut ainsi solliciter le juge des référés « sans attendre que l’administration ait statué sur le recours préalable » engagé. Cette règle garantit l’effectivité de la protection juridictionnelle lorsque le recours préalable ne possède pas, par lui-même, un caractère suspensif. L’intérêt du requérant consiste à obtenir une mesure provisoire évitant une situation irréversible durant le délai d’examen administratif de sa réclamation.
B. La condition de recevabilité liée à l’engagement effectif du recours
La recevabilité de cette demande prématurée exige toutefois que l’intéressé justifie avoir effectivement « engagé les démarches nécessaires auprès de l’administration ». La production d’une copie du recours administratif préalable constitue l’élément de preuve indispensable pour saisir valablement le magistrat de l’urgence. Le juge peut alors faire droit à la demande si l’urgence est caractérisée et s’il existe un doute sérieux sur la légalité. La mesure de suspension ordonnée dans ce cadre particulier produit ses effets « au plus tard, jusqu’à l’intervention de la décision administrative » finale. Cette protection immédiate se heurte néanmoins à la disparition de l’acte contesté lorsque l’administration statue définitivement sur le grief du requérant.
II. Une extinction irrémédiable de l’instance par l’effet de la substitution de l’acte
L’intervention de la décision statuant sur le recours préalable fait disparaître l’objet du litige portant sur la décision initialement contestée.
A. Le mécanisme de substitution de la décision sur recours
La jurisprudence administrative classique consacre le principe selon lequel la décision prise suite à un recours obligatoire se substitue à la décision initiale. Le Conseil d’État applique strictement cette règle au contentieux de la communication des documents administratifs régi par le code des relations entre le public et l’administration. En l’espèce, le silence gardé par l’administration sur la saisine de la commission compétente a fait naître une « décision implicite de confirmation de refus ». Cette nouvelle décision administrative a remplacé l’acte initial du chef d’établissement pénitentiaire qui faisait l’objet de la procédure de référé. La substitution opère de plein droit et modifie l’ordonnancement juridique en effaçant rétroactivement la première décision au profit de la seconde.
B. Le constat d’un non-lieu à statuer au stade de la cassation
La substitution de l’acte entraîne nécessairement la caducité des conclusions dirigées contre l’ordonnance ayant statué sur la suspension de la décision initiale. Le Conseil d’État affirme que les conclusions du pourvoi en cassation « deviennent sans objet » si la décision sur recours intervient après l’ordonnance. Les magistrats constatent qu’au cas présent, la décision rejetant le recours préalable est intervenue durant l’instance de cassation menée par l’association. Il en résulte qu’il « n’y a, dès lors, plus lieu d’y statuer », l’ordonnance de première instance portant sur un acte qui n’existe plus. Cette solution préserve la cohérence du procès administratif mais oblige le requérant à introduire une nouvelle requête contre la décision de substitution.
