La décision du Conseil d’État du 28 novembre 2025 précise la désignation de l’employeur chargé de l’indemnisation chômage d’un agent public ayant exercé à l’étranger. Un infirmier spécialisé a exercé ses fonctions au sein d’un établissement public de santé du 31 mars au 30 avril 2020. Il a ensuite travaillé en Suisse comme salarié jusqu’au 12 décembre 2020, tout en conservant sa résidence habituelle sur le territoire français. À la suite de sa privation d’emploi, l’intéressé a sollicité le versement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi auprès de l’institution gestionnaire. L’organisme a refusé cette prise en charge le 19 février 2021, estimant que la dette incombait exclusivement à l’ancien employeur public. L’établissement hospitalier a rejeté la demande d’indemnisation de son ancien agent par une décision explicite en date du 16 juin 2021. Le tribunal administratif de Besançon, par un jugement du 22 septembre 2022, a rejeté le recours en annulation formé contre ce refus. Le requérant s’est alors pourvu en cassation contre cette décision juridictionnelle devant la haute juridiction administrative française. La question posée consistait à savoir si les périodes d’activité accomplies dans un État membre doivent intégrer le calcul du débiteur. Le Conseil d’État annule le jugement attaqué en considérant que ces périodes étrangères ne servent qu’à l’ouverture des droits sociaux. Cette solution repose sur une distinction nécessaire entre l’acquisition du droit aux prestations et la désignation technique de l’organisme payeur.
I. La distinction nécessaire entre l’ouverture des droits et la détermination de l’organisme débiteur
A. L’application du principe de totalisation pour l’acquisition du droit aux prestations
Le règlement européen du 29 avril 2004 organise la coordination des systèmes de sécurité sociale pour garantir la libre circulation des travailleurs. L’article 6 de ce texte impose à l’institution compétente de tenir compte des périodes d’emploi accomplies sous la législation d’un autre État. La règle permet au travailleur ayant exercé en Suisse de cumuler ses activités pour justifier de la durée minimale d’affiliation requise. Le Conseil d’État rappelle que ces dispositions permettent « l’acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations » de chômage. L’intéressé peut ainsi se prévaloir de son expérience helvétique pour que son aptitude à percevoir une allocation soit juridiquement reconnue. La totalisation constitue une garantie fondamentale évitant toute rupture de protection sociale, sans désigner pour autant l’entité supportant la charge financière.
B. L’autonomie des règles nationales de coordination pour la désignation du débiteur
La détermination de l’employeur redevable de l’allocation d’assurance chômage relève exclusivement des dispositions internes prévues par le code du travail. L’article R. 5424-2 prévoit que la charge incombe à l’employeur public si la durée d’emploi accomplie pour son compte est la plus longue. Le Conseil d’État souligne que le règlement européen n’a « pas pour objet de régir la détermination des personnes auxquelles incombe le versement ». La procédure de désignation du débiteur demeure une question de droit national purement technique, distincte de l’appréciation globale du droit à l’indemnisation. L’ordre juridique interne conserve sa pleine compétence pour organiser les modalités de financement sans interférer avec les principes européens de totalisation. L’exclusion des périodes d’activité accomplies à l’étranger garantit la cohérence du système national de répartition de la charge de l’indemnisation.
II. L’inopposabilité des périodes d’activité étrangères dans la désignation de l’employeur public
A. La stricte prise en compte des seuls employeurs relevant du système français
Pour désigner le débiteur, l’administration doit comparer les périodes d’emploi accomplies auprès d’employeurs publics et celles réalisées auprès d’employeurs affiliés. La comparaison s’effectue sans tenir compte des périodes d’emploi accomplies pour le compte d’employeurs se trouvant dans d’autres États membres. Seules les activités exercées sous la législation française entrent dans le calcul de la durée d’emploi la plus longue prévu par l’article. L’inclusion des périodes de travail en Suisse fausserait la répartition de la charge entre l’opérateur national et l’établissement public de santé. Cette interprétation stricte garantit une prévisibilité financière pour les organismes publics qui assurent eux-mêmes le risque chômage de leurs agents.
B. La censure de l’erreur de droit commise par les juges du fond
Le tribunal administratif de Besançon avait rejeté la demande en intégrant l’activité exercée en Suisse dans le calcul de la période de référence. Les premiers juges en avaient déduit que la charge de l’indemnisation n’incombait pas à l’hôpital puisque la période helvétique était prédominante. Le Conseil d’État censure ce raisonnement en jugeant qu’en prenant en compte ces durées étrangères, « le tribunal administratif a commis une erreur de droit ». L’annulation du jugement rétablit la hiérarchie des normes en limitant l’influence du règlement européen à la seule phase d’ouverture des droits. La haute juridiction réaffirme l’étanchéité entre les mécanismes de coordination européenne et les règles internes de gestion budgétaire de l’assurance chômage.
