Par une décision en date du 9 avril 2025, le Conseil d’État a été saisi d’une question préjudicielle par le tribunal judiciaire de Digne-les-Bains. Cette question portait sur la légalité de l’article 3 du décret n° 2021-755 du 12 juin 2021, relatif aux prestations maladie en espèces des professionnels libéraux. En l’espèce, une professionnelle libérale, placée en arrêt de travail avant le 1er juillet 2021, s’est vu refuser le bénéfice des indemnités journalières instituées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, au motif que son arrêt avait débuté avant la date d’entrée en vigueur du nouveau dispositif. Saisi du litige, le tribunal judiciaire a sursis à statuer et a interrogé la juridiction administrative sur la conformité de ce décret au principe d’égalité, en ce qu’il exclut les arrêts de travail ayant débuté avant le 1er juillet 2021. La requérante soulevait également, devant le Conseil d’État, une question prioritaire de constitutionnalité à l’encontre des dispositions législatives fixant cette date d’entrée en vigueur. Le problème de droit posé à la haute juridiction administrative était double : d’une part, la fixation d’une date d’entrée en vigueur d’un nouveau régime d’indemnisation est-elle susceptible de porter une atteinte inconstitutionnelle au principe d’égalité ? D’autre part, un décret d’application peut-il, sans méconnaître ce même principe, exclure du bénéfice de nouvelles prestations les situations juridiques nées antérieurement à sa propre entrée en vigueur ? Le Conseil d’État a répondu par la négative à ces deux interrogations. Il a jugé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel et a déclaré que l’exception d’illégalité du décret n’était pas fondée.
Le raisonnement de la haute juridiction s’articule en deux temps. Il écarte d’abord le grief d’inconstitutionnalité visant la loi elle-même, le considérant comme dénué de caractère sérieux (I). Il valide ensuite la légalité du décret d’application, en justifiant la différence de traitement par les règles qui gouvernent l’application de la loi dans le temps (II).
Le Conseil d’État a d’abord examiné la question prioritaire de constitutionnalité soulevée à l’encontre de la loi. Après avoir confirmé la recevabilité d’une telle question dans le cadre d’un renvoi préjudiciel (A), il l’a écartée sur le fond en raison de son absence de caractère sérieux (B).
Le Conseil d’État rappelle sa compétence pour se prononcer sur une question prioritaire de constitutionnalité, y compris lorsqu’il est saisi sur renvoi d’une autorité judiciaire pour apprécier la légalité d’un acte administratif. Il précise que la condition d’applicabilité de la disposition législative contestée s’apprécie alors au regard du litige en appréciation de légalité dont il est saisi. En l’espèce, la disposition législative fixant l’entrée en vigueur du nouveau régime au 1er juillet 2021 constituait bien le fondement de l’article 3 du décret contesté. Par conséquent, elle était applicable au litige et la question de sa constitutionnalité pouvait être examinée par le juge administratif dans ce cadre procédural particulier. Cette solution réaffirme une articulation cohérente entre les ordres de juridiction, permettant un contrôle de constitutionnalité effectif quelle que soit la voie par laquelle le juge administratif est saisi.
Sur le fond, le Conseil d’État juge que la question soulevée ne présente pas un caractère sérieux. Le raisonnement est succinct et direct : les dispositions législatives contestées « se bornant à fixer la date d’entrée en vigueur de la loi, [la requérante] ne peut utilement soutenir qu’elles méconnaîtraient le principe d’égalité ». La haute juridiction considère ainsi que la simple fixation d’un seuil temporel pour l’application d’une nouvelle norme ne saurait, en elle-même, constituer une rupture d’égalité. Cette approche distingue l’objet de la disposition, qui est purement technique et organisationnel, d’éventuelles discriminations qui résulteraient des conditions de fond du nouveau droit. En refusant de transmettre la question au Conseil constitutionnel, le juge administratif exerce son rôle de filtre avec rigueur, évitant de surcharger le prétoire du juge constitutionnel avec des questions qui ne soulèvent pas de doute substantiel quant au respect des droits et libertés.
Après avoir purgé le débat constitutionnel, le Conseil d’État se consacre à l’appréciation de la légalité du décret, qui constituait le cœur de la question préjudicielle.
Pour juger le décret conforme au principe d’égalité, le Conseil d’État identifie précisément le fait générateur du droit aux indemnités (A), avant de lui appliquer le principe selon lequel une différence de traitement peut légitimement résulter d’une succession de régimes juridiques (B).
Le Conseil d’État interprète les dispositions réglementaires de manière stricte. Il en déduit que le droit aux indemnités journalières est ouvert pour les arrêts de travail « débutant à compter du 1er juillet 2021 ». Il en résulte que le fait générateur du droit n’est pas la situation d’arrêt de travail en elle-même, mais bien son commencement. Les éventuelles prolongations d’un arrêt initial ne constituent pas de nouveaux faits générateurs, mais s’inscrivent dans la continuité de la situation juridique créée par l’arrêt initial. Cette analyse est déterminante, car elle ancre le droit de la requérante dans le régime juridique antérieur à la réforme. Le juge précise ainsi que, que l’arrêt ait été prolongé ou non après le 1er juillet 2021, « le fait générateur de l’indemnisation étant, dans les deux cas, antérieur à l’entrée en vigueur du nouveau dispositif ».
Fort de cette analyse, le Conseil d’État énonce un principe général et bien établi du droit public. Il juge que « la différence de traitement qui résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps n’est pas, en elle-même, contraire au principe d’égalité ». En effet, l’application d’une loi nouvelle ne peut, sauf disposition expresse contraire, remettre en cause les situations juridiques valablement constituées sous l’empire de la loi ancienne. Appliquer le nouveau dispositif aux arrêts de travail en cours aurait conféré une portée rétroactive à la réforme, ce que le pouvoir réglementaire ne pouvait décider sans habilitation législative spécifique. La solution retenue par le décret est donc la conséquence directe du principe de non-rétroactivité des actes administratifs. En refusant de traiter identiquement des situations dont le fait générateur est survenu sous l’empire de lois différentes, le décret n’a fait que respecter les principes fondamentaux qui assurent la sécurité juridique et la prévisibilité de la norme.
