Le Conseil d’État a rendu, le 22 mai 2025, une décision relative à l’exécution d’une injonction de réexamen concernant des demandes de création d’officines.
Deux pharmaciens sollicitent en mai 2017 l’octroi d’une licence pour ouvrir une officine dans une commune située à Mayotte. L’autorité administrative accorde la licence au premier pétitionnaire et rejette la demande concurrente par des décisions datées du 11 janvier 2018. Saisi par le candidat évincé, le tribunal administratif de Mayotte rejette la demande tendant à l’annulation de ces deux actes. La cour administrative d’appel de Bordeaux annule toutefois le jugement et les décisions administratives le 3 mars 2022. Elle enjoint alors au directeur général de l’agence régionale de santé de procéder au réexamen de la demande de la société appelante.
Le Conseil d’État annule partiellement cet arrêt le 2 juin 2023 mais confirme l’annulation des licences ainsi que l’obligation de réexamen. Les requérants saisissent la section du rapport et des études le 9 octobre 2023 afin de prescrire les mesures nécessaires à l’exécution. Ils soutiennent que la nouvelle décision de refus prise le 6 février 2024 méconnaît les exigences relatives au droit de priorité. La Haute juridiction doit déterminer si la contestation du bien-fondé d’un nouvel acte pris après injonction relève de la procédure d’exécution. Elle rejette la requête en considérant que l’administration a satisfait à son obligation en statuant à nouveau sur les dossiers présentés.
I. La vérification de l’accomplissement matériel de l’obligation de réexamen
A. Le constat de l’intervention de nouvelles décisions administratives
Le juge de l’exécution vérifie prioritairement que l’autorité administrative a pris les mesures imposées par la décision de justice devenue définitive. En l’espèce, le directeur général de l’agence de santé a pris des décisions de refus les 11 mai 2022 et 7 décembre 2022. Une nouvelle décision de rejet intervient également le 6 février 2024 après que le service a procédé à l’instruction des dossiers. L’article R. 931-2 du code de justice administrative dispose que « les parties intéressées peuvent demander au Conseil d’Etat de prescrire les mesures nécessaires ». La Haute juridiction relève que les demandes de licence ont effectivement fait l’objet d’un nouvel examen par les services compétents de l’État.
L’injonction prononcée le 2 juin 2023 imposait seulement au directeur général de statuer à nouveau sur les sollicitations des deux parties concurrentes. Le Conseil d’État observe que l’administration a agi conformément aux prescriptions juridictionnelles en émettant des actes administratifs explicites sur les demandes. L’existence de ces décisions suffit à établir que l’autorité administrative n’est pas restée inerte face à l’annulation de ses précédents actes. La matérialité de l’exécution se trouve ainsi démontrée par la production des courriers de notification adressés aux pétitionnaires par l’agence régionale.
B. La neutralisation des griefs relatifs aux modalités de l’instruction
Les requérants critiquent les conditions dans lesquelles le service a instruit leurs demandes après l’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir. Ils estiment que l’administration aurait dû prendre en compte les exigences du droit de priorité au regard de leur dossier de candidature initial. Cette argumentation tend à démontrer que la procédure suivie pour le réexamen serait entachée d’une erreur de droit ou d’un vice substantiel. Le juge considère que l’injonction de réexaminer ne préjuge pas du sens de la décision que l’autorité compétente devra adopter. Le respect de la chose jugée impose la reprise de l’instruction mais laisse à l’administration son pouvoir d’appréciation sur le fond.
L’exécution d’une décision juridictionnelle s’apprécie au regard du dispositif et des motifs qui en constituent le support nécessaire et obligatoire. Dès lors que l’agence a réitéré l’examen des candidatures, elle a épuisé son obligation positive découlant de l’arrêt de la Haute juridiction. Les griefs portant sur le calendrier de l’instruction ou sur l’ordre d’examen des dossiers ne peuvent prospérer dans le cadre de l’exécution. Ces éléments concernent la régularité de la nouvelle procédure administrative et non l’absence de mesures concrètes prises par l’autorité de santé.
II. L’exclusion du contrôle de la légalité interne par le juge de l’exécution
A. La qualification d’un litige distinct étranger à la procédure d’exécution
Le Conseil d’État pose une limite stricte à l’office du juge de l’exécution en présence d’un nouvel acte administratif unilatéral. Il affirme qu’une contestation portant sur le contenu de la décision de réexamen « relève […] d’un litige distinct de celui qui a été tranché ». Les requérants ne peuvent donc pas invoquer des moyens de légalité interne pour obtenir l’annulation de la décision prise après injonction. La procédure prévue aux articles R. 931-2 et suivants du code de justice administrative n’a pas pour objet de censurer un nouvel acte. Ce litige porte sur des éléments de fait et de droit qui n’ont pas été débattus lors de l’instance initiale.
L’analyse de la conformité du refus aux règles de priorité nécessite une nouvelle instruction juridictionnelle complète devant le tribunal administratif compétent. La procédure d’exécution ne saurait se substituer au recours pour excès de pouvoir qui demeure la voie de droit appropriée. Les critiques formulées contre les décisions du 6 février 2024 constituent des griefs nouveaux qui excèdent les pouvoirs du juge statuant sur l’exécution. En rejetant la demande, la juridiction administrative préserve la séparation entre la vérification de l’exécution et le contrôle de validité des actes.
B. La préservation de la cohérence des voies de recours contentieuses
La décision du 22 mai 2025 rappelle que la procédure d’exécution ne doit pas devenir un moyen de court-circuiter le juge du fond. Si le juge de l’exécution pouvait annuler une nouvelle décision pour erreur de droit, il dénaturerait sa mission de simple surveillance. Les pétitionnaires conservent la possibilité d’introduire une requête en annulation classique devant le tribunal administratif de Mayotte contre les derniers refus. Cette approche garantit le respect du double degré de juridiction ainsi que les droits de la défense pour l’ensemble des parties intéressées. Le refus d’ouvrir une procédure juridictionnelle d’exécution évite ainsi une confusion préjudiciable entre la force de chose jugée et la légalité.
La Haute juridiction stabilise la situation juridique en renvoyant les parties vers les voies de droit communes pour contester les décisions de 2024. L’efficacité de la justice administrative repose sur cette distinction entre l’obligation matérielle de statuer et la régularité intrinsèque du résultat obtenu. La clôture de l’instance d’exécution manifeste que l’administration a recouvré son pouvoir de décision sous le contrôle ultérieur du juge de l’excès de pouvoir. Cette solution classique confirme la rigueur de la procédure administrative contentieuse appliquée aux contentieux spécifiques des installations d’officines pharmaceutiques.
