Par une décision en date du 22 mai 2025, le Conseil d’État s’est prononcé sur la recevabilité d’une requête visant à l’abrogation de dispositions réglementaires du code de la santé publique. En l’espèce, un requérant a saisi directement la haute juridiction administrative d’une demande tendant à l’abrogation des articles R. 1112-91 et R. 1112-92 du code de la santé publique. Il soutenait que ces dispositions étaient contraires aux normes supérieures en ce qu’elles n’offraient pas aux usagers des établissements de santé la possibilité de saisir directement la commission des usagers de leurs plaintes et réclamations, sans passer par le représentant légal de l’établissement. Le Conseil d’État a requalifié la demande, considérant qu’elle tendait en réalité à l’annulation d’un refus implicite du Premier ministre d’abroger lesdits articles. Se posait alors la question de savoir si un recours contentieux est recevable en l’absence de toute justification de l’existence d’une décision administrative préalable, qu’elle soit expresse ou implicite. Le Conseil d’État a répondu par la négative, jugeant la requête irrecevable au motif que le demandeur n’avait pas apporté la preuve d’avoir préalablement saisi l’autorité administrative compétente d’une demande d’abrogation.
Cette décision, bien que classique dans sa solution, illustre avec rigueur les exigences procédurales qui encadrent l’accès au prétoire du juge de l’excès de pouvoir. Il convient ainsi d’examiner le rappel du caractère indispensable de la liaison du contentieux (I), avant d’analyser la portée d’un rejet pour irrecevabilité fondé sur un défaut de preuve (II).
La solution retenue par le Conseil d’État repose entièrement sur l’application stricte des règles gouvernant la saisine du juge administratif, lesquelles imposent de contester un acte administratif (A) dont l’existence doit être prouvée (B).
Le Conseil d’État fonde son raisonnement sur les dispositions du code de justice administrative, en particulier ses articles R. 421-1 et R. 421-2. Il en ressort que le recours pour excès de pouvoir est un recours dirigé contre une « décision ». Ce principe de la décision préalable impose au justiciable de susciter une prise de position de l’administration avant de pouvoir la contester devant le juge. La décision peut être expresse, mais le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande vaut également décision implicite de rejet. Dans le cas présent, le requérant demandait l’abrogation de normes réglementaires, compétence qui relève du Premier ministre. Le Conseil d’État, dans un souci de préserver l’utilité du recours, a lui-même opéré une requalification, considérant que la demande visait non pas à l’abrogation directe par le juge, mais à l’annulation du refus de procéder à cette abrogation. Cette première étape du raisonnement confirme que le juge ne peut être saisi comme une autorité administrative active, mais seulement comme le censeur d’un acte déjà formalisé.
Une fois le principe de la décision préalable posé, encore faut-il que le requérant en établisse l’existence. L’article R. 412-1 du code de justice administrative impose en effet que la requête soit accompagnée de l’acte attaqué ou, en cas de décision implicite, « de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation ». C’est sur ce point précis que la requête a été jugée défaillante. Le Conseil d’État relève que le demandeur a été invité à produire les pièces nécessaires pour attester de sa démarche préalable. Or, les éléments fournis, à savoir une copie des articles réglementaires contestés et une « copie d’écran d’un accusé de réception non daté de l’envoi d’un message non identifié », ont été jugés insuffisants. Le juge souligne ainsi qu’il n’a pu s’assurer ni de la réalité ni de la date de la saisine de l’autorité compétente. Faute de pouvoir établir avec certitude le point de départ du délai de recours et l’existence même d’une décision implicite, le lien contentieux n’était pas noué, rendant la requête nécessairement irrecevable.
La rigueur de cette approche procédurale a pour conséquence d’écarter tout débat sur le fond du droit, soulignant la portée avant tout pédagogique d’une telle décision.
En déclarant la requête irrecevable sans examiner les moyens de fond, le Conseil d’État réaffirme la distinction fondamentale entre la recevabilité et le bien-fondé (A), délivrant ainsi un rappel sur les prérequis de l’action contentieuse (B).
Le requérant soulevait des questions substantielles relatives à la conformité des dispositions réglementaires à des normes supérieures, touchant aux droits des usagers du service public de la santé. Cependant, la décision commentée ne contient aucun développement sur ce point. Le rejet pour irrecevabilité constitue une fin de non-recevoir qui empêche le juge de se prononcer sur le fond du litige. Cette solution met en lumière le rôle de gardien des règles de procédure du juge administratif. Avant d’être le juge de la légalité d’un acte, il est le juge de la recevabilité de la demande qui lui est soumise. Cette approche formaliste, loin d’être une simple manifestation de rigorisme, garantit la sécurité juridique et la bonne administration de la justice en s’assurant que le litige est mûr pour être jugé. Elle évite que le prétoire du juge ne se transforme en une tribune pour des contestations générales qui n’auraient pas suivi le cheminement processuel requis.
La décision ne constitue pas un revirement de jurisprudence mais s’inscrit dans une application constante des règles du contentieux administratif. Sa portée n’est donc pas tant normative que pédagogique. Elle rappelle aux justiciables, et particulièrement à ceux qui agissent sans le ministère d’un avocat, que la saisine du juge est encadrée par des conditions strictes qu’il leur appartient de respecter. La décision illustre de manière concrète l’importance de se ménager la preuve de ses démarches administratives, notamment par l’envoi de demandes par courrier recommandé avec accusé de réception ou par des moyens électroniques offrant des garanties de date certaine. En ce sens, l’arrêt, bien que rejetant la demande, constitue une leçon de procédure contentieuse. Il confirme que le droit au recours, pour effectif qu’il soit, s’exerce dans un cadre formel dont la maîtrise est une condition indispensable au succès de toute action en justice.
