Par une décision rendue le 3 décembre 2025, le Conseil d’État précise les conditions d’engagement de la responsabilité de l’État du fait de l’adoption d’une loi.
Une commune sollicitait l’indemnisation du préjudice résultant de la suppression d’une taxe sur les spectacles par la loi de finances pour l’année 2015. L’implantation d’une grande enceinte sportive sur le territoire communal devait générer des revenus fiscaux significatifs grâce à une imposition sur les réunions sportives alors en vigueur. Cependant, le législateur a abrogé cette taxe avant l’inauguration de l’équipement, sans prévoir de mécanisme de compensation pour les collectivités n’ayant perçu aucune recette en 2013. La requérante a saisi le tribunal administratif de Lyon d’une demande indemnitaire, laquelle a été rejetée par un jugement rendu en date du 29 mai 2019. Saisie en appel après une première cassation, la cour administrative d’appel de Lyon a confirmé ce rejet par un arrêt rendu le 13 février 2024. La collectivité soutenait que l’absence de compensation financière créait une rupture d’égalité devant les charges publiques en raison de l’importance des investissements publics consentis. Les juges devaient déterminer si la perte d’une ressource fiscale simplement attendue constitue un préjudice suffisamment grave et spécial pour ouvrir un droit à réparation intégrale. Le Conseil d’État rejette le pourvoi au motif que la suppression de la taxe constituait un aléa raisonnable et que le dommage invoqué n’était pas caractérisé. Cette solution invite à considérer l’absence de droit acquis au maintien de la norme fiscale avant d’envisager l’évaluation globale de la situation financière de la commune.
I. L’absence de droit au maintien d’une situation fiscale favorable
A. L’affirmation d’un aléa législatif opposable à la collectivité territoriale
Le juge rappelle que « la commune n’était pas en droit d’escompter le maintien indéfini des dispositions de l’article 1559 du code général des impôts ». La modification du cadre fiscal constitue un risque inhérent à l’action publique que les collectivités doivent impérativement intégrer dans leurs prévisions financières de long terme. Par conséquent, la suppression d’une taxe avant sa perception effective ne saurait être regardée comme une atteinte fautive à une situation juridiquement protégée ou acquise. L’aléa est ici renforcé par le contexte juridique européen, même si le droit de l’Union n’imposait pas mathématiquement l’abrogation immédiate de l’imposition locale litigieuse.
B. L’absence d’influence déterminante de la taxe sur l’investissement local
La cour administrative d’appel de Lyon a relevé que cette ressource fiscale n’était pas mentionnée dans la convention initiale signée entre les divers partenaires privés. Le Conseil d’État confirme que « la taxe sur les spectacles n’était pas même évoquée dans la convention » conclue lors du lancement du projet de grande enceinte. Cette absence de mention démontre que la perception de ladite taxe n’était pas un élément déclencheur de la volonté d’investissement de la collectivité territoriale requérante. Une délibération municipale tardive ne suffit pas à transformer une simple espérance budgétaire en une condition essentielle de l’engagement financier de la puissance publique.
II. L’exigence d’un préjudice grave et spécial pour la responsabilité sans faute
A. Une appréciation concrète du préjudice au regard des ressources globales
La responsabilité de l’État du fait des lois nécessite la preuve d’un préjudice revêtant un caractère à la fois anormal, spécial et d’une gravité très importante. Pour rejeter la demande, le juge accepte de « comparer le niveau des recettes annuelles dont la commune se dit privée (…) au montant total des ressources ». Cette méthode comparative permet d’évaluer l’impact réel de la perte de recettes sur l’équilibre général du budget communal et sur ses capacités d’autofinancement. Le caractère grave n’est pas reconnu dès lors que la somme réclamée ne représente pas une fraction disproportionnée des revenus totaux perçus par la cité.
B. L’équilibre financier global comme obstacle à l’indemnisation de la commune
Le Conseil d’État valide l’approche consistant à examiner si les conditions de réalisation de l’opération de construction ont été réellement modifiées par l’intervention du législateur. Les magistrats observent que « le bilan tant financier que non financier de cette opération était positif pour la commune » malgré la perte fiscale invoquée. L’augmentation des autres recettes fiscales et les contributions versées par le club résident compensent largement la disparition de la taxe initialement prévue par la loi. Il en résulte que la collectivité « n’a connu aucune perte de recettes effectives mais se borne à demander le versement de recettes qu’elle aurait pu encaisser ».
