Par un arrêt en date du 4 avril 2025, le Conseil d’État a précisé les conséquences de l’annulation contentieuse d’une délibération municipale fixant les indemnités de fonction des élus. Cette décision apporte un éclairage essentiel sur l’étendue de l’obligation de restitution des sommes perçues sur le fondement d’un acte administratif rétroactivement anéanti. En l’espèce, une délibération d’un conseil municipal adoptée en mars 2011, revalorisant les indemnités de fonction de ses membres, avait été annulée par le juge administratif. La commune avait alors émis un titre exécutoire à l’encontre de son ancien maire afin d’obtenir le remboursement de l’intégralité des indemnités versées entre 2011 et 2014 en application de cet acte.
Saisi d’un recours par l’élu, le tribunal administratif de Versailles avait annulé ce titre exécutoire. Après plusieurs étapes procédurales, incluant une première cassation, la cour administrative d’appel de Versailles, statuant sur renvoi, avait finalement considéré que l’obligation de remboursement de l’ancien maire devait se limiter à la différence entre les indemnités perçues en vertu de la délibération annulée de 2011 et celles qu’il aurait dû percevoir en application d’une délibération valide antérieure, datant de 2008. La cour avait en conséquence partiellement annulé le titre exécutoire. C’est contre cet arrêt que la commune a formé un pourvoi en cassation, estimant que l’annulation de l’acte de 2011 la fondait à réclamer la restitution totale des sommes versées.
La question de droit soumise au Conseil d’État était donc de savoir si l’annulation contentieuse d’une délibération fixant les indemnités des élus municipaux a pour effet de remettre en vigueur la délibération précédente qu’elle remplaçait, limitant ainsi l’obligation de restitution aux seules sommes excédant celles prévues par l’acte antérieur.
La Haute Juridiction administrative rejette le pourvoi de la commune. Elle confirme que l’annulation rétroactive de la délibération de 2011 a eu pour conséquence de faire revivre la délibération antérieure de 2008. Par conséquent, l’élu n’était tenu de restituer que le surplus des indemnités perçues illégalement. La solution, en consacrant la théorie de la reviviscence d’un acte antérieur, établit un équilibre juste entre la nécessaire protection des deniers publics et la sécurité juridique des élus. L’analyse de cette décision révèle ainsi la confirmation d’un mécanisme juridique logique (I), dont les implications pratiques sont particulièrement notables pour la gestion des collectivités territoriales (II).
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Le Conseil d’État fonde sa décision sur une interprétation rigoureuse des textes régissant les indemnités des élus locaux (A), ce qui le conduit à appliquer de manière tout à fait classique le principe de l’effet rétroactif de l’annulation pour excès de pouvoir (B).
Le raisonnement de la Haute Assemblée s’appuie sur une lecture attentive des dispositions du code général des collectivités territoriales. Celles-ci prévoient que la fixation des indemnités des membres du conseil municipal doit faire l’objet d’une délibération dans les trois mois suivant son renouvellement. Or, comme le souligne l’arrêt dans son troisième considérant, les textes n’imposent pas l’adoption d’une nouvelle délibération en dehors de cette hypothèse. Il en résulte qu’une telle délibération produit ses effets pour toute la durée du mandat, à moins qu’elle ne soit elle-même limitée dans le temps, retirée, abrogée ou annulée. La décision énonce ainsi clairement que « toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu’elle n’a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal ». Ce principe de continuité assure une base juridique stable pour le versement des indemnités. En l’absence d’une nouvelle délibération valide, la précédente est donc présumée continuer à régir la situation juridique des élus. C’est ce postulat qui prépare logiquement le terrain à la réactivation de l’acte antérieur.
L’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif a pour effet de le faire disparaître de l’ordonnancement juridique, et ce de manière rétroactive. L’acte est réputé n’avoir jamais existé. Par conséquent, il n’a pu produire aucun effet de droit, notamment celui d’abroger un acte antérieur. Dans la présente affaire, la délibération de 2011, une fois annulée, est censée n’avoir jamais valablement remplacé celle de 2008. Cette dernière, n’ayant jamais été légalement abrogée, retrouve donc sa pleine vigueur pour la période concernée. Le Conseil d’État valide ainsi sans surprise le raisonnement des juges d’appel qui en avaient déduit que l’annulation de la délibération du 31 mars 2011 « avait eu pour effet de remettre en vigueur celles des 2 avril et 19 mai 2008 ». Cette solution évite un vide juridique qui aurait conduit à priver l’élu de toute base légale pour sa rémunération, alors même que ses fonctions ont été effectivement exercées. La reviviscence de l’acte antérieur apparaît ainsi comme le corollaire nécessaire de la fiction juridique de l’anéantissement rétroactif de l’acte annulé, assurant une continuité du droit applicable.
En définissant précisément l’étendue de l’obligation de restitution, le Conseil d’État apporte une solution pragmatique (A) qui renforce la prévisibilité du droit pour les élus locaux (B).
La conséquence directe du raisonnement tenu par la Haute Juridiction est de limiter le remboursement exigible de l’élu. La commune n’était pas fondée à réclamer l’intégralité des sommes versées, mais seulement la part qui excédait le montant auquel le maire aurait pu prétendre en application de la délibération de 2008. L’arrêt approuve la cour administrative d’appel d’avoir jugé que le titre exécutoire était illégal en ce qu’il réclamait une somme excédant « la différence entre le montant des indemnités nettes qu’il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu’il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008 ». Cette approche est conforme au principe selon lequel la répétition de l’indu ne doit viser qu’à rétablir la situation qui aurait prévalu si l’illégalité n’avait pas été commise, sans pour autant créer un appauvrissement injustifié pour le créancier de bonne foi. Elle préserve l’équilibre financier en assurant le remboursement du seul trop-perçu, protégeant ainsi les deniers publics tout en reconnaissant le droit de l’élu à l’indemnité qui lui était légalement due pour l’exercice de son mandat.
Cette décision offre une clarification bienvenue quant à la situation des élus en cas d’annulation d’une délibération indemnitaire. Elle établit que l’annulation d’un acte qui revalorise les indemnités ne les prive pas de tout droit à rémunération, mais les replace sous l’empire de l’acte valide antérieur. Cette solution apporte une sécurité juridique appréciable, car elle évite que les élus ne se trouvent exposés au risque de devoir rembourser des années d’indemnités pour une illégalité à laquelle ils n’ont pas nécessairement contribué personnellement. En outre, elle constitue un avertissement pour les assemblées délibérantes qui seraient tentées d’adopter des augmentations contraires aux plafonds légaux. Elles savent désormais que l’annulation d’une telle mesure n’entraînera pas une absence d’indemnisation, mais un retour à la situation antérieure. La solution du Conseil d’État, en apparence technique, constitue ainsi un point d’équilibre subtil, garantissant à la fois le respect du principe de légalité et la juste indemnisation des fonctions électives.
