Par une décision rendue le 4 avril 2025, le Conseil d’État s’est prononcé sur la transmission au Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité relative au régime d’autorisation du recrutement des enseignants dans les établissements privés d’Alsace-Moselle. En l’espèce, deux établissements d’enseignement privés s’étaient vus adresser par l’autorité académique une mise en demeure de cesser les activités d’enseignants non autorisés et de régulariser leur situation. Saisissant le tribunal administratif de Strasbourg d’un recours contre ces décisions, les établissements ont soulevé une question prioritaire de constitutionnalité à l’encontre des dispositions du droit local maintenant en vigueur un régime d’autorisation préalable issu d’une loi et d’une ordonnance de 1873, au motif qu’elles porteraient atteinte à la liberté de l’enseignement. Le tribunal administratif a décidé de transmettre cette question au Conseil d’État, qui devait alors déterminer si les conditions de renvoi au Conseil constitutionnel étaient remplies. Il était ainsi demandé à la haute juridiction administrative si les dispositions du droit local alsacien-mosellan, qui soumettent le recrutement des maîtres des écoles privées à une autorisation administrative préalable fondée sur des critères non précisément définis, soulevaient une question de constitutionnalité présentant un caractère sérieux. Le Conseil d’État répond par l’affirmative, mais seulement après avoir opéré un filtrage méticuleux des normes contestées. Il écarte les dispositions qui ne sont pas applicables au litige ainsi que celles qui présentent un caractère réglementaire. En revanche, il juge que les dispositions de nature législative qui instaurent le régime d’autorisation préalable et définissent les critères de son octroi posent une question sérieuse justifiant un renvoi au Conseil constitutionnel, en raison du manque de garanties encadrant la restriction apportée à la liberté de l’enseignement.
La décision illustre ainsi le rôle de filtre du Conseil d’État, qui procède à une stricte délimitation des dispositions législatives effectivement soumises au contrôle de constitutionnalité (I), avant de reconnaître le caractère sérieux de l’atteinte potentielle à une liberté fondamentale (II).
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Le Conseil d’État exerce son office de filtre en écartant de la saisine du Conseil constitutionnel les dispositions qui ne satisfont pas aux exigences procédurales de la question prioritaire de constitutionnalité. Il procède ainsi à une double exclusion, rejetant d’abord les normes jugées inapplicables au litige (A), puis celles qui ne revêtent pas un caractère législatif (B).
Le Conseil d’État examine avec rigueur la première condition de renvoi, à savoir que la disposition contestée soit applicable au litige. Il considère que l’article L. 481-1 du code de l’éducation, qui maintient en vigueur le droit local en Alsace-Moselle, n’est pas lui-même applicable. En effet, cette disposition « se borne à maintenir en vigueur les dispositions particulières régissant l’éducation dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ». Elle n’est donc qu’une norme de validation générale et non le fondement direct des mises en demeure contestées, lesquelles reposent sur les textes de 1873. Cette analyse confirme une approche concrète du critère de l’applicabilité, qui exige que la norme contestée ait été directement mise en œuvre dans l’acte administratif litigieux.
De même, le juge administratif écarte les alinéas de l’article 1er de la loi du 12 février 1873 qui concernent l’autorisation d’ouvrir une école ou la fermeture d’un établissement. Le litige portant exclusivement sur l’autorisation de recruter des enseignants, ces dispositions sont jugées étrangères à sa résolution. Cette interprétation stricte de la notion d’applicabilité permet de circonscrire précisément l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité aux seules normes déterminantes pour l’issue du procès.
Poursuivant son filtrage, le Conseil d’État distingue la nature des dispositions contestées pour en exclure celles qui relèvent du pouvoir réglementaire. Il juge ainsi que les alinéas de l’ordonnance du Chancelier de 1873 qui « se bornent à déterminer les conditions de forme que doivent respecter la demande d’autorisation de recrutement d’un enseignant adressée à l’autorité administrative et la décision que prend cette dernière » sont de nature réglementaire. En effet, ces dispositions ne touchent pas aux principes fondamentaux de l’enseignement, qui relèvent, aux termes de l’article 34 de la Constitution, du domaine de la loi.
Cette disqualification de certaines normes est une étape essentielle du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, qui ne vise que le contrôle des dispositions législatives. Le Conseil d’État rappelle ici sa compétence pour interpréter la répartition des domaines entre la loi et le règlement. Il s’assure ainsi que le Conseil constitutionnel ne soit saisi que de questions relevant de sa propre compétence, ce qui renforce la cohérence de l’ordre juridique.
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Une fois ce travail de délimitation opéré, le Conseil d’État peut se concentrer sur le cœur de la question qui lui est soumise et reconnaître l’existence d’une interrogation constitutionnelle sérieuse quant aux dispositions législatives restantes.
Le Conseil d’État estime que les dispositions législatives subsistantes, instaurant un régime d’autorisation préalable pour le recrutement des maîtres, justifient une saisine du Conseil constitutionnel. Il qualifie d’abord ces normes de restrictions législatives à une liberté fondamentale (A), pour ensuite souligner le doute sérieux que fait naître l’insuffisance de leurs garanties (B).
Le Conseil d’État reconnaît que les dispositions de la loi de 1873 et de l’ordonnance de 1873 qui définissent le régime d’autorisation relèvent bien de la catégorie des dispositions législatives. Il considère que l’instauration d’un tel régime, les critères de son octroi et la possibilité pour l’administration de limiter la portée de l’autorisation « se rattachent aux principes fondamentaux de l’enseignement au sens de l’article 34 de la Constitution ». Cette qualification est déterminante, car elle confirme que des textes anciens et de forme atypique, comme une ordonnance du Chancelier allemand, peuvent conserver une valeur législative dans le droit français contemporain.
En qualifiant ce régime de restriction à la liberté de l’enseignement, principe fondamental reconnu par les lois de la République, le Conseil d’État prépare le terrain à l’appréciation de sa proportionnalité. Il admet que le législateur peut encadrer cette liberté, mais cet encadrement doit lui-même respecter des exigences constitutionnelles.
C’est sur le terrain de la troisième condition, le caractère sérieux de la question, que la décision trouve son aboutissement. Le Conseil d’État juge que le moyen soulevé « soulève une question présentant un caractère sérieux ». Il motive cette appréciation en relevant que les dispositions contestées n’encadrent pas suffisamment le pouvoir de l’administration, ce qui est susceptible de porter une atteinte disproportionnée à la liberté de l’enseignement. Le juge relève deux sources principales d’incertitude. D’une part, les critères de refus de l’autorisation, tels que les « bonne vie et mœurs » et l’« aptitude à l’enseignement », ne sont pas limitativement définis par la loi. D’autre part, l’administration se voit reconnaître la possibilité de restreindre l’autorisation d’enseigner à un niveau ou une matière, sans que cette faculté soit précisément encadrée.
En transmettant la question pour ce motif, le Conseil d’État signale qu’une restriction à une liberté fondamentale doit être assortie de garanties légales suffisantes pour prémunir les individus contre l’arbitraire administratif. L’imprécision d’une loi conférant un large pouvoir d’appréciation à l’administration est en soi un enjeu constitutionnel sérieux, qui engage la balance entre les exigences de l’ordre public et la protection des droits et libertés.
