Par une décision du 31 décembre 2025, le Conseil d’État précise les modalités de recouvrement des créances détenues par un établissement public d’indemnisation. Les faits concernent une patiente opérée au sein d’un centre hospitalier départemental ayant subi un dommage lors de son intervention chirurgicale. Suite à l’avis d’une commission régionale, l’assureur de l’établissement de santé a gardé le silence face aux demandes d’indemnisation de la victime. L’établissement public chargé de l’indemnisation s’est alors substitué à l’assureur défaillant pour verser les sommes convenues par deux protocoles transactionnels. Afin d’obtenir le remboursement de ces indemnités, l’organisme a émis deux titres exécutoires à l’encontre de la compagnie d’assurance concernée. L’assureur a contesté ces titres devant le tribunal administratif de Lyon qui a rejeté ses demandes par un jugement du 23 février 2021. La cour administrative d’appel de Lyon a ensuite annulé les titres pour un vice de forme substantiel lié à l’absence d’identification de l’auteur. Elle a toutefois jugé irrecevables les conclusions reconventionnelles de l’organisme d’indemnisation tendant au remboursement des sommes versées à la victime. Le Conseil d’État est saisi de la question de la recevabilité de conclusions reconventionnelles subsidiaires après l’annulation d’un titre exécutoire irrégulier. La haute juridiction administrative censure le raisonnement des juges d’appel en admettant la recevabilité de telles demandes présentées à titre subsidiaire. Cette solution permet de sécuriser le recours subrogatoire de l’organisme (I) tout en précisant le régime procédural de la pénalité financière (II).
I. La sécurisation du recours subrogatoire de l’organisme d’indemnisation
A. La recevabilité subsidiaire des conclusions reconventionnelles
Le Conseil d’État affirme que l’organisme « reste recevable à présenter, à titre subsidiaire, (…) des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation » du débiteur. Cette possibilité est ouverte lorsque l’annulation du titre exécutoire initial est prononcée uniquement pour un motif de régularité en la forme. La haute juridiction évite ainsi une paralysie du recouvrement de créances dont le bien-fondé n’est pas nécessairement remis en cause. La cour administrative d’appel de Lyon avait commis une erreur de droit en opposant une irrecevabilité de principe à ces conclusions. L’élection initiale d’une voie de recouvrement par titre exécutoire ne prive pas l’établissement public de son droit au recours juridictionnel. Cette solution garantit l’efficacité de la procédure de substitution prévue par le code de la santé publique au profit des victimes d’accidents. L’application de cette règle nouvelle soulève néanmoins la question de son opposabilité immédiate aux litiges déjà engagés devant les juridictions.
B. L’application immédiate de la règle jurisprudentielle nouvelle
L’arrêt précise que les règles de recevabilité ainsi définies s’appliquent immédiatement à l’ensemble des litiges, quelle que soit la date des faits. Le juge administratif rappelle le principe selon lequel une règle jurisprudentielle nouvelle régit les situations nées antérieurement à son énoncé solennel. Une exception est toutefois ménagée si cette application rétroactive porte une atteinte excessive au droit au recours des justiciables concernés. En l’espèce, le Conseil d’État considère que la modification des conditions de recevabilité ne préjudicie pas aux droits de la société d’assurance. Cette position confirme la volonté de la juridiction d’assurer une sécurité juridique sans entraver l’évolution nécessaire de sa propre jurisprudence. Le respect du contradictoire demeure assuré par la mise en cause obligatoire des tiers payeurs lors de l’examen des conclusions reconventionnelles. Cette clarification du cadre de la subrogation permet d’aborder plus sereinement le traitement des sanctions financières complémentaires.
II. Le régime procédural de la pénalité financière spécifique
A. La compétence exclusive du juge pour le prononcé de la sanction
La haute assemblée souligne que « seul le juge peut prononcer la pénalité » prévue en cas de silence ou de refus injustifié de l’assureur. L’établissement public d’indemnisation ne dispose d’aucun pouvoir propre pour émettre un titre exécutoire visant directement le recouvrement de cette somme. Cette sanction administrative présente un caractère juridictionnel marqué qui interdit toute exécution d’office par l’administration sans intervention préalable du magistrat. En l’absence d’offre d’indemnisation, le juge saisi de la subrogation doit apprécier la condamnation de l’assureur dans la limite de 15 %. La procédure exige donc que l’organisme présente systématiquement une demande reconventionnelle devant la juridiction saisie de l’opposition au titre. Le Conseil d’État protège ainsi les garanties de l’assureur face à une pénalité dont le montant peut s’avérer substantiel. L’effectivité de cette condamnation pécuniaire demeure toutefois intrinsèquement liée au sort réservé à la créance principale d’indemnisation.
B. La dépendance de la pénalité au sort de la créance principale
Le prononcé de la pénalité par le juge est subordonné à l’existence d’une créance certaine, arrêtée dans son principe et son montant. Cette certitude résulte soit d’un titre exécutoire régulier en la forme, soit d’une condamnation prononcée directement par le juge administratif compétent. L’annulation du titre pour vice de forme ne fait pas obstacle au prononcé de la sanction si le juge statue au fond. La cour d’appel avait rejeté les conclusions relatives à la pénalité par simple conséquence de l’annulation des titres initiaux litigieux. Cette analyse est censurée dès lors que les conclusions indemnitaires présentées à titre reconventionnel devaient être examinées par les juges du fond. L’existence d’une irrégularité formelle du titre n’éteint pas l’obligation de l’assureur de répondre aux sollicitations de l’organisme de substitution. La solution retenue favorise la moralisation des pratiques d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux par les compagnies d’assurance privées.
