Par une décision rendue le 15 juillet 2025, le Conseil d’État précise l’étendue du pouvoir de modulation des pénalités contractuelles par le juge administratif. Un établissement public a conclu en mai 2016 deux marchés de fournitures portant sur la livraison de denrées alimentaires avec une société. En raison d’une hausse importante des cours mondiaux de la matière première, la société a sollicité sans succès une modification des conditions contractuelles. L’établissement public a alors émis des titres de perception pour des pénalités de retard suite au défaut de livraison des marchandises prévues. La société a saisi le tribunal administratif de Montreuil qui a rejeté sa demande d’annulation de ces titres le 28 octobre 2021. La cour administrative d’appel de Paris a ensuite rejeté l’appel formé contre ce jugement par un arrêt rendu le 5 mars 2024. Le juge de cassation doit déterminer si la faute de l’acheteur public lors de l’exécution peut justifier une modération souveraine des pénalités. Le Conseil d’État annule l’arrêt d’appel et décide de réformer le montant des pénalités en raison de la responsabilité partagée des parties. L’analyse portera d’abord sur la soumission aux pénalités contractuelles avant d’étudier la mise en œuvre du pouvoir de modulation du juge.
I. La soumission rigoureuse aux stipulations contractuelles relatives aux pénalités
A. Le principe de l’application automatique des clauses de pénalités
Le juge rappelle que les pénalités ont pour objet de « réparer forfaitairement le préjudice » causé par le non-respect des obligations par le cocontractant. Elles sont exigibles par le seul constat de l’inexécution contractuelle, sans que l’administration n’ait besoin de démontrer l’existence d’un préjudice réel. La Haute juridiction souligne que les clauses doivent en principe être appliquées strictement par le juge du contrat saisi d’un litige. Le titulaire ne peut valablement soutenir que le préjudice subi est inférieur au montant des pénalités prévues par les documents contractuels.
B. L’éviction des moyens tendant à l’exonération totale de la société
La décision écarte l’existence d’une force majeure malgré l’augmentation sensible du cours mondial du thon entre la conclusion et l’exécution du marché. Cette hausse des prix ne présentait pas un « caractère d’irrésistibilité » rendant impossible l’exécution des obligations par la société au regard de ses moyens. Par ailleurs, l’absence d’une clause de révision des prix pourtant obligatoire ne constitue pas un vice d’une particulière gravité justifiant d’écarter le contrat. Le litige doit être réglé sur le terrain contractuel même si le contenu du marché s’avère illégal au regard du code. Cette rigueur contractuelle est toutefois tempérée par la reconnaissance d’une faute de l’acheteur public permettant d’ajuster le montant de la sanction.
II. La consécration d’un pouvoir de modulation fondé sur le comportement de l’acheteur
A. L’influence de la faute de l’acheteur sur la gravité de l’inexécution
Le Conseil d’État relève que l’établissement public a refusé toute modification du contrat malgré des difficultés d’approvisionnement résultant d’évènements imprévisibles. En s’abstenant d’insérer une clause de révision imposée par la réglementation, l’acheteur a « contribué à la placer en situation de ne pas pouvoir respecter ». Cette attitude fautive de la personne publique constitue une circonstance de nature à « atténuer la gravité de l’inexécution » reprochée à l’entreprise. Le comportement de l’administration durant l’exécution du contrat devient ainsi un critère essentiel pour apprécier le caractère excessif des sanctions pécuniaires.
B. La réduction souveraine du montant des pénalités manifestement excessives
Le juge administratif dispose du pouvoir exceptionnel de modérer les pénalités si elles atteignent un montant manifestement excessif eu égard au marché. Le magistrat doit rectifier la somme mise à la charge du titulaire dans la seule mesure qu’impose la correction du caractère excessif. En l’espèce, la faute commise par l’acheteur public justifie une réduction de moitié des pénalités initialement calculées selon les stipulations du contrat. La décharge partielle accordée à la société démontre la volonté du juge d’assurer un équilibre financier entre les parties lors de circonstances exceptionnelles. Cette solution renforce l’exigence de loyauté des relations contractuelles tout en préservant le caractère dissuasif des sanctions pour l’entreprise.
