Par un arrêt rendu en 1996, la Cour de justice des Communautés européennes, réunie en sa cinquième chambre, a précisé le régime juridique d’une allocation d’éducation au regard du droit communautaire de la sécurité sociale. En l’espèce, deux ressortissantes allemandes résidant aux Pays-Bas, dont les conjoints exerçaient une activité salariée en Allemagne, s’étaient vu refuser le bénéfice d’une allocation d’éducation allemande. L’une d’elles exerçait une activité professionnelle de faible importance en Allemagne, tandis que l’autre était sans emploi. Les autorités allemandes avaient rejeté leurs demandes au motif qu’elles ne remplissaient pas les conditions de résidence ou d’activité professionnelle substantielles prévues par la législation nationale. Saisi en appel, le Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen a décidé de surseoir à statuer et de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Il s’agissait de déterminer si une telle allocation constituait une prestation familiale au sens du règlement n° 1408/71, et dans l’affirmative, si le conjoint non-résident d’un travailleur migrant pouvait en bénéficier. La juridiction de renvoi interrogeait également la Cour sur l’applicabilité de la directive 79/7 relative à l’égalité de traitement entre hommes et femmes. En substance, le problème de droit soulevé était de savoir si une allocation nationale visant à permettre à un parent de se consacrer à l’éducation de son enfant relevait de la catégorie des prestations familiales communautaires, ouvrant ainsi droit à son versement au conjoint d’un travailleur migrant au nom du principe de libre circulation, indépendamment des conditions d’emploi personnel posées par l’État prestataire. La Cour de justice a répondu qu’une telle prestation devait être qualifiée de prestation familiale au sens du règlement n° 1408/71. Elle en a déduit que le conjoint d’un travailleur soumis à la législation d’un État membre y avait droit en vertu de l’article 73 du règlement, même en résidant dans un autre État membre. En revanche, elle a jugé que cette allocation n’entrait pas dans le champ d’application de la directive 79/7.
L’analyse de la Cour repose sur une interprétation extensive de la notion de prestation familiale, favorisant l’intégration du travailleur migrant et de sa famille (I), tout en définissant strictement les limites de son assimilation à une prestation de sécurité sociale classique (II).
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La Cour de justice adopte une démarche en deux temps, en qualifiant d’abord l’allocation litigieuse de prestation familiale au regard de ses objectifs (A), pour ensuite en déduire le droit pour le conjoint non-résident d’en bénéficier afin de garantir l’effet utile de la libre circulation (B).
Pour déterminer si l’allocation d’éducation relevait du champ d’application matériel du règlement n° 1408/71, la Cour réaffirme sa jurisprudence constante selon laquelle « la distinction entre prestations exclues du champ d’application du règlement n° 1408/71 et prestations qui en relèvent repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d’octroi, et non pas sur le fait qu’une prestation est qualifiée ou non par une législation nationale comme prestation de sécurité sociale ». Elle applique ainsi un critère fonctionnel et autonome, indifférent à la qualification retenue par le droit interne. La Cour vérifie alors si la prestation est octroyée sur la base d’une situation légalement définie, sans appréciation discrétionnaire des besoins personnels, et si elle se rapporte à l’un des risques énumérés à l’article 4, paragraphe 1, du règlement.
En l’espèce, la Cour constate que l’allocation d’éducation est bien accordée selon des critères objectifs légalement définis. Surtout, elle considère que cette prestation vise à compenser les charges de famille, correspondant ainsi à la branche des « prestations familiales » visée à l’article 4, paragraphe 1, sous h). La Cour écarte l’argumentation du gouvernement allemand qui soutenait que l’allocation rémunérait la personne se chargeant de l’éducation. Elle retient que son objectif est de permettre à un parent de se consacrer à l’éducation, de rétribuer cette mission et d’atténuer les désavantages financiers liés à la renonciation à une activité professionnelle. Le lien avec l’existence d’un enfant et la variation de son montant en fonction de la situation familiale confirment son rattachement à la compensation des charges qui pèsent sur la famille.
Une fois la qualification de prestation familiale acquise, la Cour examine si le conjoint du travailleur peut en bénéficier sur le fondement de l’article 73 du règlement n° 1408/71. Cet article prévoit que le travailleur a droit, pour les membres de sa famille qui résident dans un autre État membre, aux prestations familiales de l’État d’emploi comme s’ils y résidaient. La Cour rappelle la finalité de cette disposition : « empêcher qu’un État membre puisse faire dépendre l’octroi ou le montant de prestations familiales de la résidence des membres de la famille du travailleur dans l’État membre prestataire, afin de ne pas dissuader le travailleur communautaire d’exercer son droit à la libre circulation ».
Face à l’argument tiré de la jurisprudence distinguant les droits propres du travailleur des droits dérivés des membres de sa famille, la Cour opère un revirement significatif. Elle juge que cette distinction, pertinente pour des prestations comme celles du chômage, « ne s’applique pas, en principe, aux prestations familiales ». En effet, l’objet même de l’article 73 est de garantir ces prestations aux membres de la famille résidant hors de l’État compétent. Exiger que le conjoint remplisse personnellement une condition d’emploi en Allemagne, comme le prévoyait la loi nationale, reviendrait à créer une entrave à la mobilité du travailleur, ce qui serait contraire au but de l’article 73. La Cour souligne que, par leur nature, ces prestations sont dues en considération de la situation familiale, rendant secondaire le choix du parent attributaire.
Si la Cour consacre une vision large de la prestation familiale, elle en précise la portée en écartant la jurisprudence restrictive sur les droits dérivés (A), mais en fixe également les limites en excluant l’application des règles d’égalité de traitement propres à d’autres branches de la sécurité sociale (B).
La valeur principale de cet arrêt réside dans la clarification apportée à la théorie des droits propres et des droits dérivés. La jurisprudence antérieure, notamment depuis l’arrêt de 1976, considérait que les membres de la famille d’un travailleur ne pouvaient se prévaloir que de droits acquis en cette qualité, et non de droits propres. En l’espèce, la Cour juge que cette distinction n’est pas opérante pour les prestations familiales. Cette solution est juridiquement cohérente : l’article 73 du règlement serait vidé de son sens si l’on pouvait opposer au conjoint non-résident des conditions que seul un travailleur pourrait remplir.
Cette interprétation renforce la protection du travailleur migrant en tant qu’unité familiale. Le droit à la prestation ne naît pas de la situation personnelle du conjoint, mais de l’affiliation du travailleur lui-même au régime de sécurité sociale de l’État d’emploi. L’octroi de l’allocation est destiné à l’entretien de la famille, et le fait que le droit soit ouvert au nom du conjoint ne modifie pas sa nature. La Cour assure ainsi une application effective du principe d’égalité de traitement entre les travailleurs nationaux et les travailleurs migrants, dont la famille ne doit pas pâtir de l’exercice du droit à la libre circulation. Cette décision marque donc une étape importante dans la construction d’un statut social européen pour le travailleur migrant.
La portée de l’assimilation de l’allocation d’éducation à une prestation de sécurité sociale trouve cependant ses limites. La juridiction de renvoi demandait si une disposition nationale subordonnant le droit à la prestation à l’exercice d’un emploi d’une certaine importance constituait une discrimination fondée sur le sexe, prohibée par la directive 79/7. Pour répondre, la Cour examine d’abord si l’allocation relève du champ d’application de cette directive. Sa réponse est négative.
Elle constate que la directive 79/7, selon son article 3, paragraphe 1, s’applique aux régimes légaux assurant une protection contre les risques de maladie, d’invalidité, de vieillesse, d’accidents du travail, de maladies professionnelles et de chômage. Or, « une prestation familiale telle que l’allocation d’éducation ne protège pas directement et effectivement contre l’un des risques énumérés ». Son objectif est de garantir l’entretien de la famille durant l’éducation des enfants, ce qui relève de la politique familiale et non de la couverture d’un des risques sociaux limitativement énumérés par la directive. Cette interprétation stricte du champ d’application matériel de la directive 79/7 montre que si la Cour est prête à une lecture large pour garantir la libre circulation, elle se montre plus textuelle et restrictive s’agissant d’étendre les règles spécifiques d’égalité de traitement entre hommes et femmes à des domaines non explicitement visés.
