Par un arrêt du 23 avril 1986, la Cour de justice des Communautés européennes a rendu une décision fondamentale concernant l’étendue du contrôle juridictionnel sur les actes des institutions communautaires. En l’espèce, une association politique à but non lucratif, constituée en vue de participer aux élections européennes, a contesté la légalité de deux actes adoptés par les organes du Parlement européen. Ces décisions instauraient un système de financement pour la campagne d’information précédant l’élection de 1984, répartissant les crédits budgétaires de manière différenciée entre les formations politiques déjà représentées au sein de l’assemblée et celles qui ne l’étaient pas. La requérante, n’ayant pas de représentants élus à l’époque, se trouvait de fait désavantagée par ce mécanisme.
La procédure a été initiée par un recours en annulation fondé sur l’article 173 du traité CEE, dirigé contre une décision du bureau du Parlement européen du 12 octobre 1982 et une réglementation de son bureau élargi du 29 octobre 1983. La partie requérante soutenait principalement que le Parlement européen n’avait pas la compétence pour réglementer le financement des campagnes électorales et que le système adopté violait le principe d’égalité. Le Parlement européen, bien que ne contestant pas formellement la compétence de la Cour, a soulevé des doutes quant à la recevabilité du recours, notamment en ce qui concerne la possibilité de contester ses propres actes et la qualité de la requérante pour agir, celle-ci n’étant pas une destinataire identifiable des actes au moment de leur adoption. Se posaient ainsi à la Cour deux questions juridiques majeures. D’une part, il s’agissait de déterminer si les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers pouvaient faire l’objet d’un recours en annulation, alors que l’article 173 du traité ne mentionnait explicitement que les actes du Conseil et de la Commission. D’autre part, la Cour devait examiner si l’établissement d’un tel système de financement relevait de la compétence du Parlement ou si, au contraire, il constituait un empiètement sur les compétences demeurées nationales.
La Cour de justice a répondu positivement à la première question, affirmant sa compétence pour contrôler la légalité des actes du Parlement européen, et a ensuite annulé les décisions litigieuses au motif que l’institution avait agi au-delà de ses attributions. Cette décision est remarquable en ce qu’elle consacre avec force le principe d’une communauté de droit tout en élargissant les conditions d’accès au prétoire (I), avant de censurer fermement une tentative d’extension des compétences institutionnelles au détriment des prérogatives des États membres (II).
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La Cour de justice opère une avancée significative pour le droit communautaire en soumettant les actes du Parlement européen à son contrôle de légalité (A) et en adoptant une conception extensive de la recevabilité du recours des particuliers affectés par ces actes (B).
Le premier apport majeur de cet arrêt réside dans l’affirmation que les actes du Parlement européen produisant des effets juridiques sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation. Face au silence de l’article 173 du traité CEE, qui ne visait expressément que le Conseil et la Commission, la Cour aurait pu adopter une lecture littérale et refuser sa compétence. Elle choisit cependant une interprétation téléologique, fondée sur la nature même de l’ordre juridique communautaire. Elle énonce ainsi que « la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité ». Cette formule consacre l’idée que le traité constitue une norme suprême dont le respect doit être assuré par un système complet de voies de recours, confié à la Cour en vertu de l’article 164.
En conséquence, exclure les actes du Parlement du champ du recours en annulation aurait créé une lacune dans le système de protection juridictionnelle, laissant subsister des actes potentiellement illégaux. Le raisonnement de la Cour se fonde sur la nécessité d’assurer une protection effective contre tout acte institutionnel visant à produire des effets de droit, quelle que soit son origine. Cette solution, qui aligne le régime du traité CEE sur celui, plus explicite, du traité CECA, reconnaît l’évolution des pouvoirs du Parlement européen, qui n’est plus un simple organe consultatif mais une institution capable d’adopter des actes ayant une incidence sur les droits et obligations des tiers. La valeur de cette décision est donc constitutionnelle : elle renforce l’état de droit au sein de la Communauté en garantissant qu’aucune institution ne peut agir en dehors du contrôle du juge.
Après avoir établi sa compétence de principe, la Cour devait se prononcer sur la question de savoir si l’association requérante était directement et individuellement concernée par les décisions attaquées. Si le caractère direct ne posait guère de difficulté, les actes étant d’application automatique, la condition tenant à l’affectation individuelle était plus délicate. La requérante n’était pas formellement représentée au Parlement lors de l’adoption des actes et ne faisait donc pas partie d’un cercle fermé de destinataires. Toutefois, la Cour innove en la matière en jugeant que la spécificité du contexte électoral justifie une approche plus souple. Elle considère que les formations politiques concurrentes lors d’une même élection doivent bénéficier d’une protection juridictionnelle égale.
La Cour souligne qu’une interprétation restrictive « aboutirait, en effet, à créer une inégalité de protection juridictionnelle entre des formations concurrentes lors de la même élection ». Les partis non représentés auraient été privés de la possibilité de contester les règles de financement avant la tenue du scrutin, ce qui aurait vidé leur droit au recours de sa substance. Cette approche pragmatique et équitable adapte les conditions de recevabilité à la nécessité de garantir un contrôle effectif des actes qui régissent la compétition démocratique. En considérant que la qualité de concurrent potentiel dans une élection suffit à individualiser une formation politique, la Cour reconnaît le rôle spécifique de ces acteurs et assure que les règles du jeu électoral peuvent être contestées en temps utile. La portée de cette solution dépasse le cas d’espèce et illustre la capacité de la Cour à faire évoluer sa jurisprudence pour répondre aux impératifs d’une justice effective.
Une fois le recours déclaré recevable, la Cour examine le fond du litige et annule les actes contestés en se fondant sur une analyse rigoureuse de la nature du système de financement (A), ce qui la conduit à constater une violation des compétences réservées aux États membres (B).
Le Parlement européen présentait le mécanisme de financement comme une contribution à une campagne d’information sur les élections européennes, relevant ainsi, selon lui, de son pouvoir d’organisation interne. La Cour ne s’est cependant pas arrêtée à cette qualification formelle. Elle a procédé à une analyse substantielle des actes attaqués et de leurs modalités d’application. Elle a relevé que les fonds pouvaient être utilisés pendant la période électorale, que les dépenses couvraient des activités de propagande partisane et que le système mêlait indissociablement information et promotion électorale. La Cour a ainsi estimé qu’il n’était pas possible de faire le départ entre le propos strictement électoral et le propos d’information.
Cette analyse factuelle et pragmatique l’a conduite à une requalification juridique. Elle juge qu’« il y a lieu de considérer que le système de financement mis en place ne saurait être distingué d’un système de remboursement forfaitaire des frais de campagne électorale ». Cette démarche est méthodologiquement importante. Elle démontre que le juge communautaire exerce un contrôle de la nature réelle des actes institutionnels, au-delà des apparences et des dénominations choisies. En refusant de se laisser lier par l’intitulé d’une dépense budgétaire ou d’un acte, la Cour prévient les contournements des règles de compétence par le biais de qualifications artificielles. La valeur de cette approche est de garantir le respect du principe d’attribution des compétences, en s’assurant que les institutions n’agissent pas, sous un couvert fallacieux, dans des domaines qui leur sont interdits.
La requalification du système en remboursement de frais de campagne a permis à la Cour de le confronter aux règles de répartition des compétences en matière électorale. Elle se réfère à l’article 7, paragraphe 2, de l’Acte de 1976 portant élection des représentants à l’assemblée au suffrage universel direct. Ce texte dispose que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une procédure électorale uniforme, la procédure est régie dans chaque État membre par les dispositions nationales. La Cour interprète la notion de « procédure électorale » de manière large, en y incluant les règles relatives au financement des campagnes et au remboursement des frais engagés par les candidats.
Dès lors, elle en conclut logiquement qu’« en l’état actuel du droit communautaire, l’instauration d’un système de remboursement des frais de campagne électorale et la détermination de ses modalités appartiennent encore à la compétence des États membres ». Le Parlement européen a donc empiété sur une compétence qui ne lui avait pas été attribuée. La décision est ainsi annulée pour incompétence. La portée de cet arrêt est considérable : il trace une ligne claire entre les pouvoirs d’organisation du Parlement et la compétence normative des États membres en matière électorale. En réaffirmant le principe de la compétence d’attribution, la Cour rappelle que l’intégration communautaire, si dynamique soit-elle, demeure régie par les traités et ne saurait s’accommoder d’une extension unilatérale des pouvoirs par les institutions, même par celle qui incarne la légitimité démocratique au niveau européen.
