Par un arrêt en date du 12 novembre 1998, la Cour de justice des Communautés européennes se prononce sur les conséquences juridiques du non-respect par un État membre du délai de transposition d’une directive. En l’espèce, une directive du Conseil, adoptée le 14 juin 1993, visait à modifier la législation relative aux médicaments vétérinaires et imposait aux États membres de prendre les mesures de transposition nécessaires avant le 1er janvier 1995. Une institution communautaire, constatant l’absence de communication des mesures de transposition par un État membre, a engagé la phase précontentieuse de la procédure en manquement. Après une mise en demeure, l’État concerné a reconnu que les mesures de transposition étaient en préparation, sans toutefois notifier leur adoption effective. L’institution a alors émis un avis motivé, lequel est demeuré sans réponse, la conduisant à saisir la Cour de justice d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 169 du traité instituant la Communauté européenne. L’État membre ne contestait pas le retard dans la transposition de la directive. Il convenait donc de se demander si le seul constat matériel du non-respect du délai de transposition suffit à caractériser un manquement aux obligations découlant du droit communautaire, indépendamment de la reconnaissance du retard par l’État membre. La Cour de justice répond par l’affirmative, en jugeant que l’absence d’adoption des dispositions nationales nécessaires dans le délai prescrit constitue en soi un manquement.
Le raisonnement de la Cour s’articule autour d’une application rigoureuse et objective des obligations incombant aux États membres, laissant peu de place à une quelconque justification du retard (I). Cette décision, bien que classique dans sa solution, réaffirme avec force les principes fondamentaux qui structurent l’ordre juridique communautaire (II).
La Cour de justice fonde sa décision sur un constat purement factuel, celui de l’expiration du délai imparti pour la transposition de la directive (A), rendant ainsi inopérantes les éventuelles justifications ou reconnaissances de l’État défaillant (B).
La Cour rappelle que la directive du 14 juin 1993 fixait une échéance précise, à savoir le 1er janvier 1995, pour que les États membres adoptent les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. L’obligation de transposition qui pèse sur les États est une obligation de résultat, dont le respect est conditionné par l’adoption effective des actes nationaux dans les délais prévus. Le raisonnement des juges est dénué de toute ambiguïté et repose sur une logique implacable : l’obligation n’ayant pas été remplie à la date butoir, le manquement est nécessairement constitué. La Cour se contente de vérifier si, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la transposition a été effectuée. L’arrêt énonce clairement que « dès lors que la transposition de la directive n’a pas été réalisée dans le délai fixé par celle-ci, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission ». Cette formule lapidaire illustre le caractère mécanique de la constatation : le simple écoulement du temps, combiné à l’inaction de l’État, suffit à consommer l’infraction au droit communautaire. La solution est donc dépourvue de toute appréciation subjective de la conduite de l’État membre ; seul le résultat objectif compte.
Face au recours intenté par l’institution communautaire, l’État membre mis en cause n’a opposé aucune contestation. Il a admis ne pas avoir transposé la directive dans le délai imparti, une position qui aurait pu être interprétée comme un signe de bonne foi. Cependant, la Cour de justice ne prend nullement en compte cette absence de contestation pour atténuer la portée de sa décision. Au contraire, elle s’appuie sur cet aveu pour confirmer la matérialité des faits, affirmant que l’État « ne conteste pas que la directive n’a pas été transposée dans le délai imparti ». La reconnaissance du manquement par l’État ne saurait donc ni l’excuser, ni empêcher la Cour de le constater formellement par un arrêt. La jurisprudence constante en la matière a établi qu’un État membre ne peut exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit communautaire. La préparation des mesures de transposition, évoquée par l’État en réponse à la mise en demeure, est tout aussi inopérante. Seule l’adoption et la publication des mesures, permettant leur pleine application juridique, sont de nature à mettre fin au manquement.
Cette approche stricte n’est pas seulement technique ; elle est la gardienne de l’effectivité et de l’uniformité du droit communautaire. En affirmant l’automaticité du manquement, la Cour renforce l’autorité de la norme européenne (II).
Cet arrêt, bien que rendu dans une affaire d’espèce sans grande complexité, est l’occasion pour la Cour de justice de rappeler le rôle essentiel du recours en manquement dans la sauvegarde de l’ordre juridique communautaire (A) et de souligner la force contraignante des directives (B).
La procédure en manquement, telle qu’elle est mise en œuvre dans cette affaire, constitue l’un des instruments juridiques les plus importants pour garantir que les États membres respectent leurs engagements. L’arrêt illustre parfaitement le rôle de l’institution requérante en tant que « gardienne des traités ». Celle-ci a suivi scrupuleusement les étapes de la procédure précontentieuse, laissant à l’État membre l’opportunité de régulariser sa situation. Le recours devant la Cour n’intervient qu’en dernier ressort, face à une inaction persistante. La décision de la Cour est de nature déclaratoire : elle se borne à constater l’existence du manquement. Il incombe ensuite à l’État, en vertu de l’article 171 du traité, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt. Cette affaire réaffirme que la procédure en manquement n’est pas une simple formalité, mais un mécanisme coercitif essentiel au bon fonctionnement de l’Union, assurant que le droit communautaire ne reste pas lettre morte. La condamnation aux dépens, systématiquement prononcée à l’encontre de la partie qui succombe, achève de souligner le caractère contentieux et non négociable de l’obligation de conformité.
Au-delà de la procédure, c’est la nature même de la directive qui est au cœur de cette décision. En vertu du traité, la directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Le respect du délai de transposition est une composante essentielle de cette obligation de résultat. Un retard dans la transposition porte atteinte à l’objectif d’harmonisation des législations nationales et peut créer des distorsions de concurrence ou des inégalités entre les justiciables au sein du marché intérieur. En l’espèce, la directive sur les médicaments vétérinaires visait précisément à rapprocher les législations pour assurer à la fois la protection de la santé publique et la libre circulation des marchandises. Tolérer un retard reviendrait à compromettre l’application uniforme et simultanée de la règle de droit sur tout le territoire de l’Union. Cet arrêt, par sa simplicité et sa rigueur, constitue donc un rappel pédagogique fondamental : l’efficacité du droit communautaire dérivé repose entièrement sur la diligence et la loyauté des États membres dans l’accomplissement de leurs obligations.
