Par un arrêt en date du 21 octobre 1999, la Cour de justice des Communautés européennes a constaté un manquement d’un État membre à ses obligations découlant du droit communautaire. La décision portait sur la transposition de la directive 94/45/CE du 22 septembre 1994, relative à l’institution d’un comité d’entreprise européen. Cette directive imposait aux États membres de prendre les mesures nationales nécessaires pour sa mise en œuvre avant le 22 septembre 1996.
La Commission des Communautés européennes, n’ayant reçu aucune notification des mesures de transposition de la part de l’État mis en cause, a engagé une procédure en manquement. Après une mise en demeure restée sans réponse satisfaisante, elle a émis un avis motivé le 22 avril 1998. Face à l’inaction persistante de l’État, la Commission a saisi la Cour de justice. Devant la Cour, l’État défendeur a reconnu ne pas avoir transposé la directive dans les délais. Il a cependant fait valoir qu’un projet de loi était en cours d’élaboration et que des accords volontaires conclus entre partenaires sociaux couvraient la majorité des entreprises concernées, justifiant selon lui une suspension de la procédure.
La question soumise à la Cour était donc de savoir si la préparation d’un projet de loi et l’existence d’accords volontaires entre partenaires sociaux pouvaient suffire à considérer qu’un État membre avait rempli son obligation de transposition d’une directive.
La Cour de justice répond par la négative. Elle juge que l’État membre a manqué à ses obligations en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires, et en ne garantissant pas par d’autres moyens le plein effet de la directive.
L’arrêt rappelle avec fermeté le caractère impératif de l’obligation de transposition (I), tout en soulignant l’inefficacité des mesures partielles ou non contraignantes pour satisfaire aux exigences du droit communautaire (II).
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L’arrêt sanctionne sans équivoque le non-respect par l’État membre de son obligation de transposer la directive dans le délai fixé. Cette carence est établie tant au regard du délai lui-même (A) que de l’insuffisance des mesures préparatoires avancées comme moyen de défense (B).
L’article 14 de la directive 94/45/CE fixait au 22 septembre 1996 la date butoir pour l’adoption des mesures nationales de transposition. Le respect de ce délai constitue une obligation de résultat pour les États membres, essentielle au bon fonctionnement de l’ordre juridique communautaire. La Cour rappelle qu’un État ne peut invoquer des difficultés d’ordre interne, telles que les lenteurs du processus législatif, pour se soustraire à ses obligations. Le manquement est donc constitué par la simple expiration du délai, indépendamment de toute autre considération. La Cour n’avait d’autre choix que de constater l’existence de la défaillance de l’État concerné à la date de l’introduction du recours.
L’État défendeur a tenté de minimiser son manquement en informant la Cour qu’un projet de loi avait finalement été adopté par son gouvernement et soumis aux organes consultatifs. Cet argument est systématiquement rejeté par la jurisprudence de la Cour. En effet, de simples projets de loi ou des pratiques administratives ne sauraient être considérés comme une transposition correcte. La mise en œuvre d’une directive exige l’adoption d’actes juridiques nationaux ayant une force contraignante, conférant aux dispositions de la directive une pleine effectivité dans l’ordre juridique interne. En l’espèce, la Cour constate que « les dispositions nécessaires pour transposer correctement et dans son intégralité la directive n’ont pas été arrêtées dans le délai imparti ». La seule existence d’un projet de loi, aussi avancé soit-il, ne remplit pas cette condition.
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Au-delà du simple constat de la carence, l’arrêt précise la portée de l’obligation de transposition en écartant l’argument fondé sur les accords collectifs (A) et en réaffirmant la nécessité pour l’État de garantir les résultats prescrits par la directive (B).
L’État membre soutenait que les partenaires sociaux avaient mis en place des dispositions par voie d’accord, couvrant la quasi-totalité des entreprises concernées. La directive elle-même prévoit la possibilité de sa mise en œuvre par voie conventionnelle. Toutefois, la Cour observe que cette voie ne dispense pas l’État de son rôle de garant. D’une part, elle relève que, de l’aveu même du gouvernement, « les accords conclus par les partenaires sociaux ne couvrent pas toutes les entreprises visées par la directive ». Une transposition ne saurait être partielle. D’autre part, et de manière plus fondamentale, la Commission a souligné que ces accords étaient de nature volontaire et non contraignante, ce qui ne suffit pas à assurer une transposition correcte. L’État doit s’assurer que les accords garantissent l’ensemble des droits prévus par la directive, pour tous les travailleurs concernés, et qu’ils ont une force juridique certaine.
L’arrêt rappelle un principe essentiel du droit communautaire : l’obligation de transposition est une obligation de résultat. La directive impose aux États membres de prendre « toutes dispositions nécessaires leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la directive ». Cette formule souligne que la responsabilité finale incombe toujours à l’État, même lorsqu’il délègue la mise en œuvre aux partenaires sociaux. Il doit instaurer un cadre juridique qui assure que les objectifs de la directive, à savoir l’information et la consultation des travailleurs dans les entreprises de dimension communautaire, soient atteints de manière effective et permanente. En l’absence d’un tel cadre, les droits des travailleurs reposeraient sur des mécanismes précaires et incomplets, ce que le droit communautaire ne saurait admettre. Par conséquent, en ne prenant pas les mesures de garantie nécessaires, l’État a manqué à ses obligations.
