Par un arrêt rendu sur renvoi préjudiciel du Consiglio di Stato en date du 8 mai 2001, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé les compétences respectives des États membres et de la Commission en matière de récupération des concours financiers versés au titre des Fonds structurels. En l’espèce, une société coopérative agricole avait bénéficié d’un concours financier cofinancé par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section « orientation », dans le cadre d’un programme opérationnel approuvé par la Commission. Postérieurement, une entité liée à la bénéficiaire a cédé une branche de son entreprise, incluant des équipements acquis grâce à ce financement, sans obtenir l’autorisation préalable de la Commission. En conséquence, l’autorité nationale compétente a décidé de révoquer partiellement le concours et d’exiger le remboursement des sommes correspondantes.
La société bénéficiaire a contesté cette décision, obtenant gain de cause en première instance devant le Tribunale amministrativo regionale del Lazio, lequel a jugé que seule la Commission était compétente pour ordonner une telle récupération. Saisi d’un appel formé par l’autorité ministérielle, le Consiglio di Stato a sursis à statuer afin de demander à la Cour de justice si les dispositions du droit communautaire réservaient exclusivement à la Commission le pouvoir de supprimer un concours et d’en exiger la restitution en cas d’irrégularité. La question posée à la Cour portait donc sur le point de savoir si un État membre, dans le cadre de la gestion des Fonds structurels, dispose d’une compétence autonome pour révoquer un concours et en exiger le remboursement, ou si cette prérogative relève de la compétence exclusive de la Commission. À cette question, la Cour a répondu par l’affirmative, reconnaissant à l’État membre la compétence de prendre de telles mesures. Elle juge que l’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 4253/88 « doit être interprété en ce sens que, […] un État membre qui a attribué un concours financier […] peut […] révoquer ledit concours et demander aux bénéficiaires finaux le remboursement partiel de celui-ci ».
Cette décision consacre la responsabilité première de l’État membre dans la surveillance des fonds communautaires (I), tout en clarifiant la nature complémentaire du contrôle exercé par la Commission dans le cadre du partenariat (II).
***
La solution retenue par la Cour repose sur une interprétation finaliste des règlements applicables, laquelle confère à l’État membre un rôle central dans la protection des intérêts financiers de l’Union (A) et distingue clairement ses pouvoirs de ceux, plus spécifiques, reconnus à la Commission (B).
La Cour fonde la compétence de l’État membre sur l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88. Cette disposition impose une obligation de résultat aux autorités nationales en matière de contrôle des fonds communautaires. Elle énonce en effet que « les États membres prennent, lors de la mise en œuvre desdites actions, les mesures nécessaires pour […] vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement, prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les fonds perdus à la suite d’un abus ou d’une négligence ». La Cour considère que ce pouvoir de récupération est une conséquence logique de l’obligation de prévention et de poursuite des irrégularités.
En jugeant ainsi, elle confère à cette disposition un effet utile, considérant que le pouvoir de l’État membre de révoquer un concours est l’instrument nécessaire à l’accomplissement des missions qui lui sont confiées. Le raisonnement de la Cour est pragmatique : l’État membre, qui a attribué l’aide au bénéficiaire final et qui est en charge du suivi du programme, est le mieux placé pour constater une irrégularité et y remédier promptement. Refuser à cet État la capacité de révoquer l’aide et d’en demander le remboursement viderait de sa substance son obligation de surveillance. Cette interprétation renforce le rôle des autorités nationales en tant que gestionnaires de premier niveau des fonds de l’Union.
La Cour prend soin de distinguer la compétence de l’État membre de celle de la Commission, prévue à l’article 24 du même règlement. Cet article permet à la Commission de « réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée » en cas d’irrégularité. La Cour précise que l’article 24 organise principalement les rapports financiers entre la Commission et l’État membre, permettant à la première d’ajuster sa participation financière globale à un programme.
Si la jurisprudence a reconnu que la Commission peut également, sur ce fondement, supprimer un concours et en demander le remboursement direct au bénéficiaire final, la Cour estime que « cette circonstance ne saurait mettre en cause la compétence, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement, d’un État membre ». Il n’y a donc pas de compétence exclusive, mais des compétences qui s’exercent à des niveaux différents et qui peuvent, le cas échéant, coexister. L’action de l’État membre est une mesure de gestion directe et de correction d’une irrégularité au niveau du projet, tandis que l’action de la Commission relève d’une surveillance de second niveau, portant sur la relation financière avec l’État membre dans son ensemble.
***
En définissant ainsi les rôles, la Cour précise les contours du principe de partenariat, lequel est fondamental en matière de Fonds structurels.
Cette décision illustre une application concrète du principe de subsidiarité dans le contrôle financier (A), ce qui a pour effet de limiter la portée de l’intervention directe de la Commission et de la notion de partenariat (B).
La solution de la Cour s’inscrit dans la logique de la gestion partagée des fonds communautaires, qui repose sur une répartition des tâches entre la Commission et les États membres. En rappelant que la mise en œuvre des interventions « doit relever principalement de la responsabilité des États membres au niveau territorial approprié », la Cour fait une application directe du principe de subsidiarité. Ce principe veut que l’action soit menée à l’échelon le plus pertinent et le plus efficace.
Dans le contexte des Fonds structurels, l’autorité nationale ou régionale est naturellement la mieux à même d’assurer le suivi quotidien des projets qu’elle a sélectionnés et financés. Lui reconnaître la compétence de réagir directement à une irrégularité, sans devoir systématiquement en référer à la Commission, est une mesure de bonne administration qui garantit une protection plus réactive et efficiente des deniers publics. La Cour valide ainsi un système de contrôle décentralisé où l’État membre n’est pas un simple exécutant, mais un partenaire responsable de la bonne utilisation des fonds sur son territoire.
Enfin, la Cour clarifie la notion de « partenariat » définie à l’article 4 du règlement n° 2052/88. Elle rejette l’interprétation selon laquelle la « concertation étroite » entre la Commission et l’État membre impliquerait une obligation pour ce dernier d’obtenir une autorisation avant de révoquer une aide. La Cour analyse précisément le champ du partenariat et constate qu’il porte sur « la préparation, le financement, ainsi que sur l’appréciation ex ante, le suivi et l’évaluation ex post des actions ».
Elle en déduit que le partenariat ne couvre pas les mesures de correction prises par un État membre en réponse à une irrégularité. Selon la Cour, exiger une autorisation préalable de la Commission reviendrait à ajouter des obligations non prévues par les textes. Elle énonce clairement que « le partenariat ne concerne pas une exigence de subordonner à l’autorisation préalable de la Commission une décision d’un État membre de révoquer un concours et de demander aux bénéficiaires finaux le remboursement partiel de ce concours ». Cette interprétation stricte préserve l’autonomie d’action des États membres dans leur mission de contrôle et évite de créer une tutelle administrative de la Commission sur les actes de gestion nationaux. Le partenariat est un cadre de coopération, non de subordination.
