Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et soixante sénateurs d’un recours dirigé contre la loi d’orientation pour l’outre-mer. Cette loi visait à définir de nouvelles priorités économiques et à rénover les liens institutionnels unissant les collectivités périphériques à la République française. Les requérants soutenaient que la reconnaissance d’une organisation institutionnelle propre et la référence à un pacte violaient le principe d’indivisibilité de la République. Ils contestaient également les compétences nouvelles accordées aux exécutifs locaux en matière de négociation d’accords internationaux et de consultation des populations.
Le problème de droit consistait à savoir si le législateur peut adapter l’organisation des départements d’outre-mer sans porter atteinte à l’unité de l’État souverain. Dans sa décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel censure l’expression évoquant un pacte mais valide l’évolution statutaire sous réserve du respect de l’article 73. La Haute Juridiction encadre strictement les délégations de compétences internationales et sanctionne les injonctions adressées au Gouvernement ainsi que les ruptures injustifiées du principe d’égalité.
I. La conciliation délicate entre l’unité républicaine et les besoins d’adaptation institutionnelle
A. Le rappel de l’indivisibilité de la République face à la notion de pacte
Le Conseil constitutionnel censure fermement la référence faite par le législateur au « pacte qui unit l’outre-mer à la République » contenue à l’article premier. Il considère que les départements d’outre-mer et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon sont des collectivités territoriales faisant partie intégrante de la République française. L’usage du terme de pacte suggère une relation contractuelle entre des entités distinctes, ce qui contredit directement le principe d’indivisibilité énoncé à l’article premier de la Constitution.
Cette décision réaffirme que la souveraineté nationale ne peut être fractionnée au profit de composantes territoriales bénéficiant d’un lien privilégié ou spécifique de nature synallagmatique. La France demeure une République une et indivisible, excluant toute reconnaissance de peuples ou de contrats bilatéraux entre l’État et ses subdivisions administratives. Le législateur doit donc s’abstenir d’utiliser un vocabulaire politique dont la portée juridique remettrait en cause l’unité fondamentale du corps social et institutionnel.
B. L’encadrement strict de l’évolution statutaire sous le régime de l’article 73
La possibilité reconnue aux départements d’outre-mer de disposer d’une « organisation institutionnelle qui leur soit propre » est déclarée conforme à la Constitution sous une réserve importante. Le Conseil précise que ces adaptations ne sauraient doter ces collectivités d’une « organisation particulière » au sens de l’article 74, laquelle est réservée aux seuls territoires d’outre-mer. Les mesures d’adaptation doivent rester dans les limites de l’article 73 de la Constitution, lequel régit le régime législatif des départements ultramarins.
L’évolution statutaire reste ainsi subordonnée au maintien du cadre départemental, même si des spécificités locales peuvent être prises en compte par le législateur national. La création d’un congrès des élus départementaux et régionaux est validée car cet organe ne constitue pas une nouvelle assemblée délibérante souveraine. Il s’agit d’un simple mécanisme de concertation destiné à faciliter les échanges de vues sur les évolutions institutionnelles envisagées pour ces territoires périphériques.
II. La protection des prérogatives régaliennes et des principes fondamentaux du droit
A. L’encadrement de l’action internationale des exécutifs locaux comme représentants de l’État
Les articles 42 et 43 de la loi permettent aux présidents des conseils généraux et régionaux de négocier et signer certains accords internationaux. Le Conseil constitutionnel juge que ces autorités agissent alors exclusivement comme « représentants de l’État et au nom de la République française » dans l’exercice de leur mandat. Cette délégation ne porte pas atteinte à la souveraineté nationale puisque les autorités de la République conservent la maîtrise totale du processus diplomatique.
Toutefois, le juge constitutionnel censure les dispositions qui prévoyaient que ces présidents participent à la signature des accords internationaux à leur seule demande. Il rappelle que la signature des traités est une « attribution propre des autorités compétentes de la République » en vertu des articles 52 et 53. Les exécutifs locaux ne peuvent donc s’immiscer de plein droit dans la phase finale d’engagement de l’État sans un pouvoir exprès délivré par le pouvoir central.
B. La sanction des atteintes à la séparation des pouvoirs et au principe d’égalité
Le Conseil censure les dispositions imposant au Premier ministre de fixer un délai de réponse aux propositions émanant des assemblées locales d’outre-mer. Il estime que le législateur ne peut enjoindre au Gouvernement d’agir sans méconnaître les compétences propres attribuées à l’exécutif par la Constitution. Cette injonction porte atteinte au droit d’initiative des lois conféré au Premier ministre par l’article 39 et viole la séparation constitutionnelle des pouvoirs.
Enfin, l’article 3 de la loi est partiellement invalidé pour méconnaissance du principe d’égalité en raison d’une différence de traitement injustifiée entre marins-pêcheurs. Le législateur traitait différemment les professionnels selon qu’ils étaient ou non à jour de leurs cotisations sociales lors d’une catastrophe naturelle identique. Le Conseil considère que ces personnes se trouvent dans une situation similaire au regard de l’objectif de rétablissement des capacités de production après un cyclone.
