Le Conseil constitutionnel a rendu, le 27 novembre 2001, une décision relative à la loi portant amélioration de la protection sociale des non-salariés du secteur agricole. Cette réforme substitue un régime obligatoire de sécurité sociale au système d’assurances privées qui prévalait jusqu’alors pour les accidents du travail et les maladies professionnelles. Le texte définitivement adopté le 5 novembre 2001 fait l’objet d’une saisine par des députés et des sénateurs critiquant tant la procédure que le fond. Les requérants invoquent notamment la méconnaissance des articles 34 et 21 de la Constitution ainsi que des atteintes aux libertés d’entreprendre et de contracter. Ils dénoncent également une violation du droit de propriété et du principe d’égalité, tout en contestant l’unification du contentieux au profit de l’ordre judiciaire. Le Conseil constitutionnel doit déterminer si la création d’un régime de sécurité sociale peut légalement évincer un secteur concurrentiel tout en respectant la séparation des pouvoirs.
I. La validation de la structure institutionnelle du nouveau régime de sécurité sociale
A. Le respect de la répartition des compétences normatives et procédurales
Le Conseil écarte d’abord le grief relatif à un détournement de la procédure législative lors de l’inscription de la proposition de loi à l’ordre du jour. Il rappelle que l’article 48 de la Constitution ne comporte aucune règle concernant tant le contenu de l’ordre du jour que l’origine du texte inscrit. Les juges valident ensuite la délégation de certaines modalités d’application au pouvoir réglementaire, conformément à l’article 34 de la Constitution définissant les principes fondamentaux. La loi détermine précisément l’assiette des cotisations et les catégories de prestations, laissant au décret le soin de fixer les montants et les modalités techniques. Le Conseil précise que le législateur peut confier à une autorité autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes de portée limitée. « Les délégations de pouvoir réglementaire ne sont pas contraires à l’article 21 de la Constitution » dès lors qu’elles concernent des mesures strictement encadrées par le texte législatif.
B. La conciliation entre protection sociale et liberté d’entreprendre
La juridiction constitutionnelle fonde la légitimité de la réforme sur les exigences du Préambule de la Constitution de 1946 garantissant la protection de la santé. « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement », ce qui autorise le législateur à créer de nouvelles branches sociales. Cette mission de service public justifie l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre des assureurs privés dont l’activité historique se trouve désormais profondément modifiée. Le Conseil estime que le législateur n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en choisissant un régime par répartition pour améliorer la couverture des risques professionnels. Les limitations apportées à la liberté d’exploitation sont ainsi jugées proportionnées à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la loi portant sur l’amélioration du système. Cette organisation du service public de la sécurité sociale doit néanmoins préserver les droits fondamentaux des acteurs économiques privés dont la situation juridique est modifiée.
II. La préservation des garanties fondamentales et de l’équilibre juridictionnel
A. Le maintien des garanties patrimoniales et contractuelles des opérateurs
Le Conseil constitutionnel rejette le grief tiré de la violation du droit de propriété, estimant que la perte de clientèle ne constitue pas une dépossession. Il souligne que la loi permet aux assureurs privés de concourir à la gestion du nouveau régime aux côtés des caisses de mutualité sociale. « Cette substitution, qui ne s’accompagne d’aucune dépossession, ne peut être regardée comme une privation de propriété au sens de l’article 17 » de la Déclaration. Concernant la liberté contractuelle, la résiliation de plein droit des contrats en cours est jugée inhérente à la mise en œuvre de la nouvelle législation sociale. Le délai d’adaptation prévu au 1er avril 2002 n’est pas considéré comme portant une atteinte excessive à l’économie des conventions légalement conclues précédemment. Enfin, le principe d’égalité devant les charges publiques est préservé car la loi n’exclut pas l’indemnisation des préjudices anormaux et spéciaux devant les juridictions.
B. La protection constitutionnelle de la compétence du juge administratif
La décision se clôt par une censure partielle de l’article créant l’article L. 752-27 du code rural qui unifiait le contentieux devant l’ordre judiciaire. Le Conseil rappelle le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l’annulation des actes de puissance publique relève de la juridiction administrative. Il considère que les décisions ministérielles délivrant ou retirant une autorisation à une entreprise d’assurances constituent des actes administratifs par nature détachables des rapports privés. « La bonne administration de la justice ne justifie pas qu’il soit dérogé à la répartition normale des compétences entre les deux ordres de juridiction » en l’espèce. Le législateur ne pouvait donc pas attribuer la connaissance de ces prérogatives de puissance publique aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale. Cette déclaration d’inconstitutionnalité garantit le respect de la conception française de la séparation des pouvoirs tout en assurant l’unité du droit de la légalité administrative.
