Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 27 novembre 2001, s’est prononcé sur la conformité d’une loi réformant la protection contre les risques professionnels agricoles. Cette réforme législative visait à substituer un régime obligatoire de sécurité sociale au système antérieur reposant sur des contrats d’assurance de droit privé. Plusieurs membres du Parlement ont saisi la juridiction afin de contester tant la procédure d’adoption que le fond de diverses dispositions nouvelles. Les requérants invoquaient notamment des atteintes au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre ainsi qu’au principe fondamental de la séparation des pouvoirs.
La question posée au juge constitutionnel portait sur la faculté du législateur à évincer des acteurs privés au profit d’une organisation de service public. Il s’agissait également de déterminer si la répartition des compétences normatives et juridictionnelles respectait les exigences de la Constitution et de la Déclaration de 1789. Le Conseil a validé l’essentiel du dispositif, tout en censurant une disposition relative à l’unification du contentieux au profit de l’ordre judiciaire.
I. La consécration législative d’un nouveau régime de protection sociale
A. L’exercice légitime de la compétence parlementaire en matière de sécurité sociale
Le législateur dispose d’une compétence étendue pour fixer les règles relatives à la création et à l’organisation d’un nouveau régime de protection sociale. L’article trente-quatre de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale » pour l’ensemble des citoyens français. Le juge constitutionnel confirme que le Parlement peut valablement définir le champ d’application, les catégories d’assujettis et l’assiette des cotisations sociales obligatoires. Cette intervention législative répond aux exigences du Préambule de 1946 qui impose à la Nation de garantir à tous la protection de la santé. La création d’une nouvelle branche de sécurité sociale permet ainsi d’améliorer l’indemnisation des victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles. Le Conseil rejette le grief d’incompétence négative en précisant que les modalités techniques de mise en œuvre relèvent naturellement du pouvoir réglementaire.
B. La conciliation nécessaire entre solidarité nationale et libertés économiques
La substitution d’un régime légal à un système contractuel peut légitimement restreindre la liberté d’entreprendre si l’intérêt général commande une telle évolution. Le Conseil estime que « le législateur a pu choisir de créer une nouvelle branche de sécurité sociale sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation ». Cette réforme ne constitue pas une privation de propriété car elle n’entraîne aucune dépossession de actifs appartenant aux entreprises d’assurances concernées. Les assureurs privés conservent d’ailleurs la faculté de participer à la gestion du nouveau régime sous réserve de l’obtention d’une autorisation administrative. La résiliation de plein droit des contrats en cours est jugée constitutionnelle car elle s’avère inhérente à la modification globale du système. Le droit à réparation demeure ouvert pour les acteurs économiques qui subiraient un préjudice anormal et spécial du fait de cette intervention législative.
II. L’encadrement strict des prérogatives administratives et juridictionnelles
A. La validité conditionnelle des délégations de pouvoir réglementaire
L’article vingt-et-un de la Constitution confie au Premier ministre l’exercice du pouvoir réglementaire sous réserve des compétences attribuées au Président de la République. Le législateur peut toutefois habiliter d’autres autorités à prendre des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu. En l’espèce, les missions de coordination confiées aux organismes de mutualité sociale agricole ne sont pas considérées comme l’exercice d’un pouvoir normatif autonome. Le Conseil constitutionnel valide également les pouvoirs attribués au ministre de l’agriculture pour approuver des conventions ou fixer des règles de gestion spécifiques. Ces délégations doivent néanmoins s’exercer dans le respect du principe d’égalité et sous le contrôle effectif du juge de la légalité. L’autorité administrative reste soumise à l’obligation de motiver ses décisions individuelles lorsqu’elle refuse de délivrer l’autorisation nécessaire aux organismes assureurs.
B. La censure impérative d’une unification excessive de la compétence juridictionnelle
La Constitution protège la séparation des ordres de juridiction en réservant l’annulation des actes de puissance publique à la compétence exclusive du juge administratif. Le législateur avait initialement prévu que tous les litiges relatifs au nouveau régime relèveraient de la compétence exclusive du contentieux général de la sécurité sociale. Le Conseil rappelle que figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République la compétence terminale du juge administratif. Si l’unification des compétences est parfois admise pour une bonne administration de la justice, elle ne doit pas déroger à la répartition normale. Les décisions détachables prises par les autorités étatiques, comme les agréments ministériels, doivent impérativement demeurer sous le contrôle des tribunaux de l’ordre administratif. Le Conseil déclare donc inconstitutionnelle la clause d’exclusivité juridictionnelle afin de préserver l’équilibre entre l’autorité judiciaire et les juridictions administratives.
