Le Conseil constitutionnel a rendu, le 18 décembre 2001, une décision fondamentale relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2002. Des députés et des sénateurs ont saisi la haute juridiction afin de contester la conformité de nombreuses dispositions de ce texte budgétaire spécifique. Les requérants invoquaient notamment des griefs liés à l’intelligibilité de la loi, à la sincérité des prévisions économiques et au respect de l’équilibre financier. Ils critiquaient également l’introduction indue de mesures étrangères au domaine réservé des lois de financement ainsi que des irrégularités lors de la procédure parlementaire. La question posée au juge constitutionnel consistait à déterminer l’étendue du domaine des lois de financement et les limites du droit d’amendement après la commission mixte paritaire. Le Conseil constitutionnel a censuré plusieurs articles pour des motifs de procédure, de fond ou pour méconnaissance du périmètre organique de la loi. L’analyse portera sur la protection de l’intégrité de la procédure législative avant d’envisager la préservation de l’équilibre financier des régimes sociaux.
I. Un contrôle rigoureux de la procédure et du domaine législatifs
A. La sanction des irrégularités procédurales liées au droit d’amendement
L’article 18 de la loi déférée est déclaré contraire à la Constitution en raison d’une modification substantielle opérée après la réunion de la commission mixte paritaire. Le Conseil rappelle que « des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ». Cette règle constitutionnelle garantit que chaque mesure nouvelle subisse un examen complet lors des lectures antérieures au sein des deux chambres du Parlement. En l’espèce, un simple amendement d’esquisse s’est transformé en un dispositif complexe de quinze paragraphes lors de la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale. Le juge souligne que cette pratique méconnaît les exigences des articles 39, 44 et 45 de la Constitution relatifs à la clarté des débats parlementaires. Seuls les amendements en relation directe avec une disposition restant en discussion ou dictés par une nécessité constitutionnelle peuvent être admis à ce stade.
B. L’exclusion des dispositions étrangères au domaine des lois de financement
Le juge constitutionnel exerce un contrôle vigilant sur le contenu des lois de financement afin d’éviter l’insertion de cavaliers sociaux sans lien financier réel. Plusieurs articles, tels que les dispositions relatives aux rapports gouvernementaux ou à l’organisation de professions, sont censurés comme étrangers au domaine organique défini. Le Conseil précise que les mesures admises doivent affecter « directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorer le contrôle du Parlement » sur l’application de ces lois. Par conséquent, les articles 33, 48, 50 et 51 sont déclarés non conformes car ils ne présentent pas d’incidence significative sur les recettes ou les dépenses. Cette jurisprudence protège la spécificité des lois de financement en empêchant le législateur d’y insérer des réformes structurelles dépourvues de portée budgétaire immédiate. Une telle rigueur assure la lisibilité des comptes sociaux et préserve les prérogatives parlementaires lors de l’examen des conditions générales de l’équilibre financier.
II. La garantie de l’équilibre financier et de la sécurité juridique
A. L’encadrement de la rétroactivité affectant les exercices clos
L’annulation des créances détenues par les régimes de sécurité sociale sur l’État pour l’exercice 2000 fait l’objet d’une censure particulièrement motivée au fond. Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur ne peut adopter des dispositions rétroactives qu’en considération d’un motif d’intérêt général suffisant pour justifier l’atteinte. Il considère que « la créance détenue constituait, par la volonté même du législateur, un élément du patrimoine de ces régimes » de protection sociale obligatoire. Or, le souci de remédier aux difficultés financières d’un fonds spécifique ne justifie pas la disparition rétroactive d’une créance garantie par la loi. La remise en cause des résultats d’un exercice déjà clos porte une atteinte excessive à la sécurité juridique et à l’exigence d’équilibre financier. Cette décision consacre la protection de l’actif des organismes sociaux contre des interventions législatives qui dégraderaient arbitrairement leur situation bilantielle passée.
B. La validation des transferts financiers respectant l’objectif d’équilibre
Malgré ces censures, le juge admet la constitutionnalité de plusieurs transferts de recettes et de charges dès lors qu’ils restent définis avec une précision suffisante. Il estime que l’exigence constitutionnelle d’équilibre n’impose pas une réalisation stricte pour chaque branche au cours de chaque exercice comptable annuel. Ainsi, la participation exceptionnelle de l’assurance maladie au financement de la lutte contre les menaces terroristes est jugée conforme aux missions de sauvegarde de la santé. Le Conseil affirme que le législateur peut librement déterminer l’assiette et le taux des impositions sociales sous réserve du respect de critères rationnels. Les griefs tirés d’une rupture d’égalité ou d’un manque de sincérité des prévisions budgétaires sont rejetés faute d’erreur manifeste d’appréciation du gouvernement. Cette position permet une certaine souplesse dans la gestion des fonds tout en maintenant un cadre protecteur pour les missions essentielles de la sécurité sociale.
