Par une décision rendue le 27 décembre 2001, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité de la loi de finances rectificative pour l’année 2001. Saisis par plus de soixante sénateurs, les juges du Palais Royal ont examiné plusieurs griefs relatifs tant au fond des dispositions qu’à la régularité de la procédure. Cette décision apporte des précisions essentielles sur les limites du droit d’amendement en fin de navette parlementaire ainsi que sur le périmètre des lois de finances. En l’espèce, les requérants contestaient diverses mesures fiscales et sociales, ainsi que des dispositions relatives à l’organisation des collectivités territoriales insérées tardivement. Le Conseil devait déterminer si un amendement introduit après la commission mixte paritaire sans lien direct avec le texte était recevable au regard de la Constitution. Il lui appartenait également de vérifier si des mesures d’ordre administratif ou local pouvaient valablement figurer dans un vecteur législatif financier. Le Conseil constitutionnel censure les dispositions litigieuses en rappelant que le droit d’amendement s’exerce sous réserve des limitations posées à l’article 45 de la Constitution. Il réaffirme par ailleurs l’interdiction des cavaliers budgétaires afin de protéger l’intégrité du domaine réservé aux lois de finances par l’ordonnance de 1959.
I. L’encadrement rigoureux de la procédure législative et du droit d’amendement
A. La limitation du droit d’amendement après la commission mixte paritaire
Le Conseil constitutionnel rappelle que le droit d’amendement peut s’exercer à chaque stade de la procédure législative sous réserve des limites constitutionnelles. Il souligne que la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » conformément à l’article 45. Cette interprétation stricte vise à empêcher l’introduction de mesures nouvelles qui n’auraient pas fait l’objet d’un examen lors des lectures précédentes. L’économie générale de la procédure parlementaire repose sur la nécessité d’une conciliation effective entre les deux assemblées sur des textes déjà débattus. Le juge constitutionnel considère que des adjonctions tardives priveraient les parlementaires d’un débat approfondi et fausseraient le processus de décision démocratique.
B. L’exigence d’un lien direct avec les dispositions restant en discussion
L’article 55 de la loi déférée est déclaré contraire à la Constitution car il résulte d’un amendement adopté après l’échec de la commission mixte paritaire. Le Conseil relève que cette disposition a été insérée « sous la forme d’un amendement sans relation directe avec aucune des dispositions de ce texte ». Il précise que les seuls amendements recevables à ce stade doivent être dictés par la nécessité de respecter la Constitution ou d’assurer une coordination. Faute de lien direct ou de nécessité matérielle, l’amendement litigieux constitue une irrégularité procédurale que le Conseil ne saurait tolérer sans méconnaître les équilibres institutionnels. Cette solution protège la clarté des débats en évitant que des mesures complexes ne soient adoptées sans avoir traversé toutes les étapes de la navette.
II. La protection de la spécificité organique du domaine des lois de finances
A. La sanction des cavaliers budgétaires étrangers au domaine financier
Le Conseil constitutionnel censure d’office plusieurs articles relatifs aux collectivités territoriales en raison de leur caractère étranger au domaine des lois de finances. Il constate que ces dispositions « ne concernent pas la détermination des ressources et des charges de l’État » et ne poursuivent aucun but financier. Cette jurisprudence constante vise à expurger les textes budgétaires des éléments qualifiés de cavaliers budgétaires pour préserver l’unité de la loi de finances. Le législateur ne peut utiliser la célérité de la procédure financière pour faire adopter des réformes structurelles sans lien avec les équilibres publics. La protection du domaine organique assure que le Parlement se concentre sur les enjeux budgétaires fondamentaux sans être distrait par des mesures annexes.
B. La préservation de la clarté et de l’équilibre des ressources étatiques
La décision précise que les articles censurés n’ont pas pour but d’organiser l’information du Parlement ou d’imposer des responsabilités pécuniaires aux agents publics. Ils ne comportent aucune dimension fiscale et n’entraînent ni création ni transformation d’emplois publics au sens de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. En déclarant ces dispositions contraires à la Constitution, le Conseil réaffirme que la loi de finances doit rester un outil de pilotage économique cohérent. Cette rigueur garantit que les dépenses et les recettes de la Nation soient votées dans un cadre législatif transparent et respectueux des compétences spécialisées. La sanction de l’incompétence négative ou de l’excès de pouvoir législatif participe ainsi à la sauvegarde de la hiérarchie des normes financières.
