Le Conseil constitutionnel, par une décision du 27 décembre 2002, s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi de finances pour l’année 2003. Deux saisines émanant de parlementaires contestaient la validité de nombreux articles en invoquant l’absence de sincérité budgétaire ainsi que des ruptures caractérisées d’égalité. Les requérants soutenaient que les évaluations de recettes étaient volontairement faussées et que certains avantages fiscaux favorisaient injustement des catégories spécifiques de contribuables.
Le litige porte sur la définition du principe de sincérité budgétaire et sur l’encadrement des mesures d’incitation économique au regard des exigences constitutionnelles supérieures. La haute juridiction rejette les griefs sur la sincérité mais censure une taxe écologique discriminatoire ainsi que plusieurs articles qualifiés de cavaliers budgétaires. L’étude de cette décision permet d’apprécier d’abord la consécration de la discrétion législative avant d’aborder la sanction des dérives contraires à la cohérence juridique.
I. L’affirmation de la sincérité budgétaire et de la discrétion législative
A. Une approche subjective de la sincérité des prévisions
L’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 impose que les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources de la puissance publique. Le Conseil constitutionnel précise que « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » lors de l’examen par le Parlement. Le juge refuse de censurer les évaluations de recettes car il n’existe pas d’erreur manifeste malgré les « incertitudes relatives à l’évolution de l’économie » nationale. Cette subjectivité protège l’autonomie du gouvernement tant que les prévisions peuvent « raisonnablement » découler des informations disponibles au moment de l’élaboration du budget.
B. La reconnaissance de la validité des dispositifs fiscaux incitatifs
Le législateur peut édicter des mesures d’incitation au développement d’activités financières en appliquant des « critères objectifs et rationnels en fonction des buts recherchés ». Le dispositif favorisant l’investissement immobilier locatif est jugé conforme car il traite différemment des sociétés placées dans des situations juridiques et économiques distinctes. L’octroi d’avantages fiscaux pour l’emploi à domicile répond à un objectif d’intérêt général visant à « combattre le chômage » et à « lutter contre l’emploi non déclaré ». Cette liberté de choix législatif s’efface néanmoins devant l’exigence de cohérence textuelle et le respect strict du domaine réservé par la Constitution aux lois de finances.
II. La protection de la cohérence législative et du domaine organique
A. La condamnation des ruptures d’égalité au sein de la fiscalité écologique
L’article 88 instaurait une contribution pour l’élimination des déchets issus des imprimés publicitaires mais prévoyait de trop nombreuses exonérations pour certaines catégories d’organismes. Le juge constitutionnel estime que l’exclusion de nombreux imprimés du champ d’application de la taxe constitue une « différence de traitement sans rapport direct » avec l’objectif. Cette incohérence manifeste avec le but d’intérêt général attaché à la protection de l’environnement entraîne la déclaration de non-conformité de la mesure par la juridiction. L’égalité devant les charges publiques interdit la création de privilèges fiscaux dont la justification ne correspond pas réellement à la finalité écologique de la loi.
B. La sanction rigoureuse des dispositions étrangères au domaine financier
Le Conseil soulève d’office le grief tiré de la présence de cavaliers budgétaires au sein d’une loi soumise à un domaine organique strictement encadré. Certaines dispositions relatives aux transferts de licences de boissons ou à la répartition de dotations communales sont jugées « étrangères au domaine des lois de finances ». Ces articles ne concernent ni la détermination des ressources publiques ni le contrôle parlementaire sur la gestion des finances de la nation au sens organique. La censure de ces dispositions protège la spécificité de la procédure budgétaire contre l’insertion de réformes de fond n’ayant aucun impact réel sur l’équilibre financier.
