Le Conseil constitutionnel a rendu le 11 décembre 2003 une décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2004. Les députés saisissants contestaient la sincérité des prévisions budgétaires ainsi que la présence de dispositions étrangères au domaine exclusif de ces lois financières. Le juge devait examiner si les objectifs de dépenses n’étaient pas entachés d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des données économiques. Il lui appartenait également de vérifier si l’équilibre financier des régimes obligatoires était réellement affecté par les différentes mesures adoptées par le Parlement. Le Conseil a rejeté les griefs relatifs à l’insincérité mais a censuré plusieurs articles considérés comme des cavaliers sociaux sans incidence budgétaire. Il a enfin déclaré contraire à la Constitution une validation législative rétroactive en raison de l’absence d’un motif d’intérêt général suffisant. L’étude de cette décision permet d’analyser d’abord le contrôle du domaine des lois de financement avant d’aborder la rigueur du cadre des validations.
I. La délimitation stricte du domaine des lois de financement de la sécurité sociale
A. La validation de la sincérité des prévisions budgétaires
Le juge constitutionnel refuse de censurer les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de santé pour l’exercice de l’année 2004. Il considère que les hypothèses de croissance et l’évolution de la masse salariale ne sont pas « entachées d’une erreur manifeste » de jugement. Les prévisions s’apprécient selon les informations disponibles lors du dépôt du texte sans ignorer les aléas inhérents aux évaluations de nature économique. Le Conseil estime que la progression de quatre pour cent de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie prend en compte l’évolution spontanée. Cette approche prudente du juge témoigne d’un contrôle restreint laissant une marge de manœuvre politique au Gouvernement dans ses choix de finances.
B. La sanction rigoureuse des cavaliers sociaux
La décision censure plusieurs dispositions législatives jugées étrangères au domaine obligatoire défini par la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux finances. Le Conseil relève que l’article 39 relatif à l’exclusion de certains actes n’affecterait pas de « façon significative l’équilibre financier des régimes ». Les sages précisent que ces mesures n’améliorent pas le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale actuelle. En conséquence, les articles 6, 35, 39 et 77 sont déclarés contraires à la Constitution comme constituant des cavaliers sociaux juridiquement illégitimes. Cette fermeté garantit le respect de la spécificité budgétaire des lois dont le périmètre doit rester strictement financier et organique selon la Constitution.
II. Le cadre constitutionnel exigeant des validations législatives en matière sociale
A. Les critères de légalité des mesures rétroactives
L’examen de l’article 13 conduit le juge à rappeler les conditions cumulatives présidant à la validité d’une loi de validation à effet rétroactif. Le législateur peut valider un acte administratif sous réserve du respect de la chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines. La décision souligne que l’acte validé ne doit méconnaître aucune règle constitutionnelle sauf si le but poursuivi possède lui-même cette valeur suprême. Le Conseil exige en outre que la portée de la mesure soit « strictement définie » pour ne pas méconnaître les principes de protection. Ces exigences assurent la sauvegarde des droits des justiciables face aux interventions législatives destinées à régulariser des actes administratifs initialement jugés illégaux.
B. L’exigence d’un motif d’intérêt général suffisant
Le Conseil censure la validation des recouvrements de contributions car le motif invoqué ne présente pas un caractère d’intérêt général considéré comme suffisant. Il s’appuie sur une décision du Conseil d’Etat du 2 avril 2003 qui avait annulé des instructions ministérielles incompétentes en matière fiscale. Le juge constitutionnel observe que « les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ne pouvaient être affectées de façon significative ». L’enjeu financier limité ne permettait pas de justifier une atteinte rétroactive aux droits des entreprises concernées par les procédures de recouvrement forcé. Cette solution renforce la sécurité juridique en empêchant le législateur d’utiliser la loi de financement pour corriger de simples erreurs de procédure.
