Le Conseil constitutionnel a rendu une décision le 7 juillet 2005 portant sur la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique nationale. Cette décision examine la conformité de plusieurs dispositions législatives relatives aux objectifs énergétiques, au développement éolien et aux mécanismes de compensation financière. Plusieurs députés ont saisi la haute juridiction afin de contester la portée normative des premiers articles et l’absence de consultation préalable d’un organe consultatif. Ils soutenaient également que les nouvelles zones de développement de l’éolien portaient atteinte à la libre administration des communes et au principe d’égalité. Le litige opposait ainsi la volonté de planification étatique aux droits des collectivités territoriales et aux exigences de clarté de la loi. Le Conseil constitutionnel a déclaré les articles contestés conformes à la Constitution en précisant le régime juridique spécifique des lois de programme.
Le recours des députés s’appuyait sur l’absence de caractère contraignant des premiers articles et sur un vice de procédure lors du dépôt du projet. Les requérants estimaient que le législateur avait cherché à contourner les exigences de normativité en qualifiant tardivement le texte de loi de programme. La procédure législative semblait ignorer l’obligation de saisine du Conseil économique et social prévue par l’article 70 de la Constitution pour de tels projets. Le juge devait déterminer si des objectifs généraux de l’action publique pouvaient figurer dans la loi sans méconnaître les principes constitutionnels. L’analyse de la spécificité normative des lois de programme permet d’éclairer la protection des principes d’autonomie locale et d’égalité.
I. La consécration de la spécificité normative des lois de programme
A. L’admission d’objectifs dépourvus de portée contraignante immédiate
Le Conseil constitutionnel rappelle que « la loi est l’expression de la volonté générale » conformément à l’article 6 de la Déclaration de 1789. Il précise que la loi a normalement pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite « être revêtue d’une portée normative ». Cette exigence de normativité impose au législateur d’adopter des dispositions précises produisant des effets juridiques directs sur les citoyens. Cependant, la Constitution prévoit des catégories particulières de textes législatifs dont l’objet diffère radicalement de la loi ordinaire.
L’article 34 de la Constitution dispose expressément que des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État. Ces dispositions permettent au législateur d’inscrire des orientations stratégiques et des intentions politiques dans un cadre juridique formel. Le juge constitutionnel considère donc que le grief tiré du défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé contre ces articles. La validation de ces objectifs purement incitatifs confirme la fonction de planification dévolue aux lois de programme par le texte constitutionnel.
B. L’interprétation rigoureuse des obligations de consultation institutionnelle
La validité de la loi était également contestée au regard des règles de consultation obligatoire prévues pour les projets à caractère économique ou social. L’article 70 de la Constitution impose au Gouvernement de soumettre tout projet de loi de programme pour avis au Conseil économique et social. Les requérants soutenaient que le changement de qualification du texte en cours de discussion aurait dû entraîner une consultation rétroactive. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en se fondant sur la date du dépôt initial du projet de loi.
À la date du dépôt sur le bureau de l’assemblée, le projet ne comportait aucune prévision de dépenses chiffrées à moyen ou long terme. Il ne possédait pas alors le caractère d’un projet de loi de programme au sens des textes en vigueur lors de la saisine. Le Gouvernement n’était donc pas tenu de recueillir l’avis préalable de l’organe consultatif pour engager valablement la procédure législative. Cette solution sécurise le processus d’adoption des lois dont la nature juridique peut évoluer au gré des amendements parlementaires.
II. La protection mesurée de l’autonomie locale et du principe d’égalité
A. La validation de l’intervention préfectorale dans le développement éolien
L’article 37 de la loi confie au préfet de département le soin de définir les zones de développement de l’énergie éolienne. Les requérants dénonçaient une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales et une mise sous tutelle de la gestion communale. Le juge constitutionnel s’appuie sur l’article 72 de la Constitution pour examiner la répartition des compétences entre l’État et les collectivités. Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour les compétences pouvant « le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».
Le législateur peut attribuer une compétence à l’État si ce choix n’est pas manifestement erroné au regard des intérêts nationaux en cause. Le Conseil relève que le préfet décide en fonction du potentiel éolien et de la préservation des paysages ou des monuments historiques. Cette intervention étatique se justifie par la nécessité de coordonner le raccordement aux réseaux électriques et de protéger le patrimoine remarquable. Le préfet ne porte pas atteinte à l’autonomie financière locale puisque les communes conservent la faculté de proposer les périmètres concernés.
B. La reconnaissance de la constitutionnalité des dispositifs de soutien économique
Le principe d’égalité devant la loi est invoqué pour critiquer les différences de traitement entre les producteurs d’énergie selon leur technologie. La loi impose des garanties financières plus strictes pour les installations éoliennes situées sur le domaine public maritime dès leur construction. Les requérants y voyaient une discrimination injustifiée par rapport aux producteurs exploitant des installations terrestres soumises à des règles plus souples. Le Conseil constitutionnel rappelle que le principe d’égalité ne s’oppose pas au traitement différencié de situations distinctes.
L’impact environnemental et le coût du démantèlement des éoliennes en mer présentent des contraintes particulières pour l’intérêt général et la sécurité. Le législateur peut également plafonner la contribution au service public de l’électricité pour les sociétés industrielles fortement consommatrices d’énergie. Ce mécanisme vise à préserver la compétitivité des petites et moyennes entreprises tout en sauvegardant l’emploi dans les secteurs sensibles. Le juge constitutionnel valide ces mesures car les différences de traitement sont en rapport direct avec l’objet de la loi.
