Le Conseil constitutionnel a examiné, le 15 décembre 2005, la régularité de la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2006. Plusieurs parlementaires critiquaient la sincérité des objectifs de dépenses et la constitutionnalité de mesures relatives aux étrangers ou à la santé. La saisine portait également sur l’insertion de dispositions étrangères au domaine exclusif de cette catégorie spécifique de lois financières. Le problème juridique résidait dans l’articulation entre les exigences de sincérité budgétaire et le respect des droits fondamentaux des assurés. Le juge a validé l’essentiel des dispositions financières tout en censurant les mesures sans lien direct avec l’équilibre financier des régimes. Ce commentaire analysera d’abord la validation du cadre financier et social avant d’aborder la sanction des irrégularités législatives.
I. La validation du cadre financier et des conditions de protection sociale
A. La consécration de la sincérité budgétaire et du pouvoir budgétaire
Le juge constitutionnel vérifie que les conditions générales de l’équilibre financier ont été établies sans intention de tromper le Parlement national. La sincérité se définit par l’ « absence d’intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre » au moment du dépôt du projet. Les prévisions de dépenses d’assurance maladie sont admises car elles reposent sur les informations conjoncturelles disponibles lors des délibérations initiales. Le législateur dispose d’une marge d’appréciation pour évaluer les besoins financiers sous réserve de ne pas commettre d’erreur manifeste. Les griefs relatifs à la procédure d’adoption de certaines mesures sont rejetés car les consultations invoquées ne sont pas de nature constitutionnelle. L’aménagement des règles d’imputation des frais hospitaliers relève du domaine législatif sans porter une atteinte excessive au droit à la santé.
B. L’encadrement nuancé du droit au bénéfice des prestations familiales
Le législateur peut subordonner l’octroi de prestations familiales à la régularité de l’entrée des enfants étrangers sur le territoire national. Cette exigence vise à assurer l’effectivité des procédures de regroupement familial et à garantir des conditions de logement décentes pour les familles. La Nation doit assurer à l’individu des conditions nécessaires à son développement, mais le droit au séjour n’est pas absolu. « Les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ». Le Conseil constitutionnel valide la mesure en émettant toutefois une réserve d’interprétation pour les enfants dont la situation est régularisée. L’accès aux prestations doit être garanti dès que la régularisation intervient afin de préserver l’égalité de traitement entre les résidents stables.
II. La sanction de l’incompétence législative et des irrégularités procédurales
A. La survie temporaire du financement des mesures de protection sanitaire
Le financement des produits destinés à lutter contre les menaces sanitaires graves doit respecter les règles organiques relatives aux lois de finances. Un prélèvement obligatoire ne peut pas alimenter un fonds de concours car ce mécanisme suppose normalement des versements à caractère volontaire. Le juge relève que « cette participation n’entre pas dans le cadre des dispositions précitées de l’article 17 de la loi organique ». Une telle irrégularité devrait conduire à la censure immédiate des articles prévoyant ces contributions financières imposées au système social. Cependant, l’intérêt général de valeur constitutionnelle attaché à la protection de la santé publique justifie le maintien provisoire du dispositif. Le financement devra être mis en conformité avec les prescriptions organiques avant l’exercice budgétaire suivant pour éviter une future invalidation.
B. La répression systématique des cavaliers sociaux par le juge constitutionnel
Le domaine des lois de financement de la sécurité sociale est strictement délimité par la Constitution et les lois organiques correspondantes. Le Conseil constitutionnel censure de nombreuses dispositions car elles présentent un « effet trop indirect sur les dépenses » ou les recettes des régimes. Les mesures relatives à l’information du Parlement sur des politiques de santé publique ou des statuts de la fonction publique sont exclues. Ces articles constituent des cavaliers sociaux qui n’ont pas leur place dans un texte financier dont l’objet est l’équilibre budgétaire. Le contrôle rigoureux du juge protège la spécificité de cette catégorie de lois contre l’insertion de réformes structurelles sans portée comptable. La décision réaffirme ainsi l’exigence de cohérence législative et la nécessité d’un lien direct entre les mesures votées et les prévisions financières.
