Le Conseil constitutionnel a rendu, le vingt-neuf décembre deux mille cinq, une décision fondamentale concernant la loi de finances pour l’exercice deux mille six. Ce texte s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre intégrale de la loi organique relative aux lois de finances du premier août deux mille un.
Le juge constitutionnel a été saisi par plusieurs membres du Parlement contestant la conformité de nombreuses dispositions budgétaires et fiscales au texte de la Constitution. La procédure s’inscrit dans le cadre habituel du contrôle a priori des lois avant leur promulgation par le Président de la République.
Les auteurs de la saisine dénonçaient le caractère incomplet des indicateurs de performance et la structure de certaines missions budgétaires composées d’un programme unique. Ils critiquaient également la complexité excessive du dispositif de plafonnement des niches fiscales et l’atteinte à l’autonomie financière des collectivités territoriales.
La question centrale posée au juge constitutionnel concernait le respect de l’intelligibilité de la loi et la sincérité des prévisions budgétaires de l’Etat. Il s’agissait de vérifier si la complexité technique de la norme fiscale permettait encore au citoyen de consentir librement à l’impôt.
Le Conseil constitutionnel prononce la censure de l’article soixante-dix-huit pour inintelligibilité tout en validant l’essentiel de la loi de finances sous diverses réserves. Il écarte aussi des dispositions étrangères au domaine financier et rappelle les exigences strictes de la loi organique concernant le droit d’amendement.
I. L’encadrement de la structure budgétaire et de l’autonomie financière
A. Le respect pragmatique de la nomenclature issue de la loi organique
Le juge constitutionnel admet que les retards dans la transmission des indicateurs de performance ne justifient pas une censure globale de la procédure législative. Il souligne toutefois avec fermeté qu’une mission « ne saurait comporter un programme unique » sans porter atteinte aux prérogatives budgétaires essentielles du Parlement.
Cette règle garantit la capacité effective des parlementaires à exercer leur droit d’amendement en déplaçant des crédits entre les programmes d’une même mission ministérielle. Le Conseil constitutionnel accorde néanmoins un délai transitoire jusqu’à l’année deux mille sept pour permettre l’adaptation nécessaire des nomenclatures administratives et budgétaires.
B. La protection vigilante des ressources et des compétences locales
L’examen de la réforme de la taxe professionnelle conduit le juge à vérifier le maintien d’une part déterminante de ressources propres pour les collectivités. Il considère que l’article contesté n’emportera pas « des conséquences d’une ampleur telle que le degré d’autonomie financière » d’une catégorie de collectivités se dégradera.
Le Conseil constitutionnel formule toutefois des réserves pour l’avenir en exigeant que les pouvoirs publics prennent des mesures correctrices en cas de dégradation excessive. L’équilibre budgétaire entre l’Etat et les collectivités territoriales précède ainsi le contrôle rigoureux de la clarté des dispositions fiscales imposées aux citoyens.
II. La censure de la complexité fiscale pour inintelligibilité de la loi
A. L’affirmation de l’accessibilité de la norme fiscale comme garantie des droits
La décision consacre le principe d’intelligibilité de la loi en censurant un dispositif de plafonnement des avantages fiscaux jugé beaucoup trop complexe et obscur. Le juge énonce que la loi, « lorsqu’elle atteint un niveau de complexité tel qu’elle devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît l’article quatorze » de la Déclaration.
Le contribuable doit pouvoir « évaluer avec un degré de prévisibilité raisonnable le montant de son impôt » selon les diverses options qui lui sont ouvertes. Cette exigence constitutionnelle protège le citoyen contre l’insécurité juridique résultant de dispositions législatives aux renvois multiples et au caractère excessivement imbriqué.
B. Le contrôle de proportionnalité entre la complexité et l’intérêt général
Le Conseil constitutionnel relève que le gain attendu pour le budget de l’Etat est sans commune mesure avec la complexité nouvelle imposée aux contribuables. Il en conclut que cette complexité excessive « ne trouve sa contrepartie dans aucun motif d’intérêt général véritable » susceptible de justifier une telle atteinte.
Cette approche pragmatique permet de censurer l’article soixante-dix-huit tout en préservant le pouvoir d’appréciation du législateur sur d’autres mesures fiscales moins complexes. La décision rappelle ainsi que la poursuite d’objectifs de rendement budgétaire ne saurait s’affranchir du respect des principes fondamentaux de clarté législative.
