Le Conseil constitutionnel a rendu, le 13 juillet 2006, une décision portant sur la loi de règlement définitif du budget de l’exercice 2005. Saisi par plus de soixante députés, le juge constitutionnel devait examiner plusieurs griefs relatifs à la sincérité des comptes et à la qualification d’opérations financières. Les requérants contestaient l’ouverture de certains crédits et les modalités de reprise de dettes par l’État auprès d’organismes publics spécialisés. Ils invoquaient une violation des principes de transparence et de clarté découlant de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La question posée résidait dans la détermination de la portée du principe de sincérité comptable applicable à une loi de règlement en période transitoire. Le Conseil décide que « la sincérité de la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes » financiers produits.
I. La dualité des exigences de sincérité au sein du droit budgétaire
A. Une distinction fondamentale entre prévision et constatation comptable
Le juge fonde son raisonnement sur les articles quatorze et quinze de la Déclaration de 1789 pour affirmer la nécessité d’une présentation sincère. Il précise toutefois que cette exigence varie selon la nature de la loi de finances examinée par les représentants de la nation. Pour les lois de finances initiales, la sincérité se définit par une simple absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre. À l’inverse, l’examen d’une loi de règlement impose un contrôle bien plus rigoureux portant sur la véracité des chiffres présentés au Parlement. « La sincérité de la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes » selon les termes clairs de cette décision. Cette obligation de résultat garantit aux citoyens le droit de suivre l’emploi des fonds publics conformément aux principes démocratiques les plus élémentaires.
B. La persistance du cadre organique de l’ordonnance de 1959
Le Conseil constitutionnel souligne que la loi de règlement pour 2005 demeure soumise aux règles de délimitation fixées par l’ordonnance organique antérieure. Bien que la loi organique du 1er août 2001 soit partiellement entrée en vigueur, certaines dispositions de l’ancien régime demeurent applicables transitoirement. L’article trente-cinq de l’ordonnance de 1959 spécifie que le projet de loi de règlement « constate le montant définitif des encaissements de recettes » annuels. En vertu de ce texte, la loi ne peut que retracer les flux financiers réels, indépendamment de la régularité intrinsèque des opérations effectuées. Le juge écarte ainsi les critiques portant sur les décrets d’avances déjà ratifiés par une loi de finances rectificative promulguée précédemment. La loi de règlement se borne à une fonction de constatation qui ne saurait modifier le domaine d’application des textes budgétaires antérieurs.
II. La validation des qualifications juridiques des mouvements de fonds
A. La qualification organique des reprises de dettes publiques
Les requérants critiquaient l’inscription de la reprise de dettes d’un fonds de protection sociale au sein des opérations de trésorerie plutôt qu’en dépenses budgétaires. Le Conseil constitutionnel rejette cet argument en s’appuyant sur l’article vingt-cinq de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Il énonce que « les reprises par l’Etat de dettes d’organismes publics ou privés constituent des opérations de trésorerie » selon la volonté du législateur. Cette interprétation permet de distinguer clairement la gestion de la dette de l’exécution courante des dépenses nécessaires au fonctionnement des services. Les versements effectués par un établissement public de remboursement de dette vers le budget général sont également qualifiés de recettes budgétaires légitimes. Cette stabilité des catégories juridiques assure une continuité dans la présentation des comptes publics malgré la complexité croissante des structures étatiques.
B. La sincérité des écritures relatives aux avances du Trésor
Le grief relatif au remboursement d’avances consenties à un organisme d’intervention agricole est également écarté par la juridiction constitutionnelle au terme de son analyse. Les députés soutenaient que le rattachement artificiel d’opérations à deux exercices distincts nuisait à la compréhension globale de la situation financière de l’État. Le juge constate cependant que les remboursements intervenus durant la période complémentaire ont permis l’extinction totale de la dette contractée durant l’année civile. L’ordonnance de 1959 autorise le ministre chargé des finances à consentir des avances dont la durée ne peut excéder deux années en principe. La loi de règlement a fidèlement retracé les mouvements de fonds opérés, respectant ainsi l’exigence d’exactitude comptable requise par le texte constitutionnel. L’absence d’omission de dépenses budgétaires conduit le Conseil à confirmer la pleine validité de la loi déférée par les membres du Parlement.
