Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, a contrôlé la constitutionnalité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Cette saisine, opérée par soixante députés et soixante sénateurs, portait sur la régularité de la procédure législative ainsi que sur la validité de plusieurs dispositions de fond.
Les requérants invoquaient notamment une méconnaissance du droit de priorité de l’Assemblée nationale et l’existence de mesures étrangères au domaine réservé de ces lois de financement. Ils contestaient également la recevabilité financière de certains amendements sénatoriaux et la portée rétroactive d’une validation législative touchant au secteur de l’hôtellerie.
La question centrale posée au juge constitutionnel concernait le respect des prérogatives parlementaires et les limites du pouvoir législatif face aux décisions de la juridiction administrative. Le Conseil censure de nombreux articles pour vice de procédure ou incompétence, mais valide le dispositif spécifique relatif au temps de travail dans la branche hôtelière.
L’analyse portera sur la sanction des irrégularités procédurales et du domaine législatif, puis sur la validation des mesures de fond justifiée par des impératifs de sécurité juridique.
I. La sanction de l’irrégularité procédurale et du dévoiement du domaine des lois de financement
A. Le respect impératif de la priorité d’examen de la chambre basse
L’article 39 de la Constitution précise que « les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale ». Le juge constate que des amendements gouvernementaux introduisant des mesures nouvelles ont été déposés directement devant le Sénat, violant ainsi cette règle de procédure substantielle.
Cette priorité constitutionnelle garantit que la chambre élue au suffrage universel direct soit la première à délibérer sur les équilibres financiers essentiels de la Nation. Ainsi, l’introduction tardive de dispositifs structurants lors du passage devant la seconde chambre prive les députés d’un examen initial complet et détaillé du texte.
En conséquence, les articles résultant de cette pratique irrégulière sont déclarés contraires à la Constitution sans que le juge n’ait besoin d’examiner leur contenu au fond. Le contrôle de la régularité ne se limite pas à l’ordre d’examen des textes, il s’étend également au contenu matériel défini par la loi organique.
B. L’encadrement strict du contenu des lois et des habilitations réglementaires
Le Conseil censure les « cavaliers sociaux », dispositions étrangères au domaine des lois de financement défini à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Ces mesures sont dénuées d’effet sur les recettes ou les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base et ne présentent pas de caractère permanent.
La sincérité des débats parlementaires exige que le contenu des lois spéciales reste strictement cantonné aux matières que la Constitution et la loi organique leur réservent. Par ailleurs, le juge veille au respect de l’article 21 de la Constitution relatif à l’exercice autonome du pouvoir réglementaire par le Premier ministre.
Il censure le mot « conforme » subordonnant un décret à l’avis d’une autorité, car le législateur ne peut entraver ainsi la compétence normative du chef du Gouvernement. Si la rigueur procédurale conduit à de nombreuses invalidations, le Conseil admet néanmoins la validité de certaines réformes structurelles dès lors qu’elles répondent à des motifs impérieux.
II. La reconnaissance de la validité de dispositions de fond et la protection de la sécurité juridique
A. Le légitimité encadrée de la validation législative rétroactive
L’article 15 de la loi est contesté en ce qu’il vise à corriger les effets d’une décision du Conseil d’État rendue le 18 octobre 2006. Le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit à condition de poursuivre un but d’intérêt général suffisant et de respecter l’autorité de la chose jugée.
En l’espèce, la mesure garantit la sécurité juridique des employeurs et des salariés d’un secteur économique essentiel tout en préservant le dispositif de la décision juridictionnelle. Elle permet d’éviter des reconstitutions de carrières complexes et des incertitudes majeures sur les rémunérations passées pour de nombreuses petites et moyennes entreprises nationales.
La réponse législative est jugée proportionnée car elle remédie aux conséquences d’une annulation administrative sans priver les travailleurs de leurs garanties fondamentales ou de leurs droits acquis. L’acceptation de ces validations s’accompagne d’un contrôle de la conformité des autres dispositions de fond aux principes d’égalité et de liberté contractuelle.
B. La préservation de la cohérence des dispositifs sociaux au regard de l’égalité
Les griefs dirigés contre les mesures relatives à la mise à la retraite d’office et à la représentativité syndicale sont écartés par la juridiction constitutionnelle. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes pour des raisons d’intérêt général.
L’instauration d’un régime transitoire pour les entreprises liées par des accords collectifs antérieurs est jugée en rapport direct avec l’objet social de la loi. Cette distinction permet d’atténuer la brutalité d’un changement de législation tout en assurant une convergence progressive vers les nouvelles normes de protection des salariés.
Enfin, la limitation du droit d’opposition aux seules organisations représentatives ne méconnaît ni la liberté syndicale ni la liberté contractuelle des professionnels de santé. La réforme assure une plus grande efficacité des conventions médicales en liant leur validité à l’audience électorale réelle des signataires auprès de leurs mandants.
