Le Conseil constitutionnel fut saisi par plus de soixante députés et soixante sénateurs d’un recours dirigé contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Les requérants contestaient la régularité de la procédure législative ainsi que la conformité matérielle de nombreuses dispositions insérées par voie d’amendement lors des débats parlementaires. Cette saisine intervient dans un contexte de rationalisation du parlementarisme où le domaine des lois de financement demeure strictement encadré par les dispositions organiques du code de la sécurité sociale. Le juge constitutionnel devait déterminer si le respect des prérogatives de l’Assemblée nationale et l’étanchéité du domaine financier justifiaient l’annulation massive de dispositions législatives hétérogènes. Par sa décision du 14 décembre 2006, la juridiction censure plusieurs articles pour vice de procédure ou incompétence matérielle tout en validant des mesures de régularisation économique. L’examen de cette décision permet d’étudier la sanction des irrégularités procédurales liées au domaine financier avant d’analyser l’encadrement des validations législatives et du pouvoir réglementaire.
I. La sanction rigoureuse des irrégularités procédurales et des débats hors domaine
A. La protection impérative du droit de priorité de l’Assemblée nationale
Le Conseil constitutionnel rappelle que « les amendements du Gouvernement introduisant des mesures nouvelles dans une loi de financement de la sécurité sociale doivent en premier lieu être soumis à l’Assemblée nationale ». Cette règle découle directement de l’article 39 de la Constitution qui réserve l’examen initial des projets de lois financières à la chambre basse. Le juge censure ainsi sept articles introduits par le Gouvernement devant le Sénat sans que les députés n’aient pu se prononcer sur ces mesures nouvelles. Cette exigence procédurale garantit la primauté des représentants élus au suffrage universel direct sur les questions relatives aux prélèvements obligatoires et à l’équilibre des comptes sociaux. Le respect du calendrier fixé par l’article 47-1 de la Constitution impose une rigueur extrême dans l’introduction des modifications substantielles au texte initialement déposé.
B. L’épuration systématique des dispositions étrangères à l’équilibre financier
La juridiction constitutionnelle traque les cavaliers sociaux en censurant les mesures « dénuées d’effet sur les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base » ou sans caractère permanent. Elle s’appuie sur l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale pour délimiter strictement le contenu autorisé au sein des lois de financement annuelles. Plusieurs articles concernant la gestion des personnels hospitaliers ou l’organisation interne des ordres professionnels sont ainsi déclarés contraires à la Constitution pour incompétence matérielle. Cette jurisprudence protège la sincérité des débats parlementaires en évitant l’insertion de réformes structurelles dans des textes de nature purement comptable et financière. Le juge refuse que le véhicule législatif financier serve de réceptacle à des dispositions normatives n’ayant aucun impact direct sur les trajectoires de dépenses sociales.
II. L’encadrement des mesures rétroactives et la sauvegarde du pouvoir réglementaire
A. La validation exceptionnelle de dispositions rétroactives pour motif d’intérêt général
L’article 15 de la loi déférée visait à remédier aux difficultés nées de la décision du Conseil d’État n° 276359 du 18 octobre 2006 concernant le secteur de l’hôtellerie. Le législateur a prévu que les majorations pour heures supplémentaires soient versées sous forme de congés afin de stabiliser la situation économique des petites entreprises concernées. Le juge constitutionnel admet cette rétroactivité car elle répond « à un but d’intérêt général suffisant » lié à la préservation de l’emploi et à la sécurité juridique. Il vérifie toutefois que la mesure ne porte pas atteinte aux décisions de justice ayant force de chose jugée et reste strictement définie dans sa portée. Cette validation législative demeure respectueuse de l’article 16 de la Déclaration de 1789 tant qu’elle ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle supérieure par ses effets concrets.
B. L’interdiction d’assujettir le pouvoir réglementaire à un avis administratif conforme
Le Conseil constitutionnel examine enfin la création d’un répertoire national des bénéficiaires de prestations sociales dont les modalités d’utilisation devaient être fixées par décret. Le texte imposait au Premier ministre de solliciter un « avis conforme » d’une commission administrative indépendante avant d’exercer sa compétence normative en matière de gestion des données. Le juge censure ce mécanisme en rappelant que le législateur ne peut « subordonner à l’avis conforme d’une telle autorité l’exercice, par le Premier ministre, de son pouvoir réglementaire ». Cette solution protège la séparation des pouvoirs et l’autorité de l’article 21 de la Constitution contre toute immixtion excessive d’organes administratifs dans l’édiction des décrets. La primauté hiérarchique du chef du Gouvernement sur l’administration centrale se trouve ainsi confirmée face aux velléités de contrôle contraignant exercées par des autorités spécialisées.
