Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008, examine la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Plus de soixante députés et sénateurs contestent la validité de plusieurs mesures relatives à l’âge de la retraite et aux cotisations sociales. Les requérants critiquent le report de la mise à la retraite d’office ainsi que les modalités de prise en charge des frais dentaires. Un mémoire complémentaire déposé par un seul parlementaire est déclaré irrecevable puisque l’article 61 de la Constitution exige une saisine collective minimale. Le litige porte sur le respect du domaine des lois de financement et sur l’étendue des compétences des autorités administratives. La haute juridiction valide les articles contestés au fond tout en censurant les dispositions dépourvues d’effet financier direct sur les comptes sociaux. L’étude de cette décision permet d’analyser la compétence législative avant d’observer la rigueur imposée à la structure des lois de financement.
I. La reconnaissance de la compétence législative en matière de financement social
A. La validation des réformes structurelles à incidence budgétaire
L’article 90 de la loi modifie le code du travail pour reporter de cinq années l’âge de la mise à la retraite d’office. Le juge constitutionnel estime que cette prolongation d’activité produit un « effet direct sur les dépenses comme sur les recettes » des régimes. Cette disposition trouve sa place dans une loi de financement conformément aux exigences organiques du code de la sécurité sociale. Le grief tiré de la méconnaissance du droit à la santé est écarté en raison du caractère volontaire de la prolongation. Le respect du principe d’égalité est affirmé puisque la mesure s’applique uniformément à l’ensemble des salariés sans distinction injustifiée. L’encadrement des compétences législatives s’étend également à la délégation des pouvoirs vers les autorités administratives spécialisées.
B. L’encadrement constitutionnel des délégations de pouvoir réglementaire
L’article 37 délègue au directeur d’un établissement public le soin de fixer la prise en charge des cotisations des professionnels de santé. Les requérants soutiennent que cette compétence appartient exclusivement au législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution française. Le Conseil répond que si la loi fixe les principes fondamentaux, le pouvoir réglementaire demeure compétent pour déterminer les taux. Le législateur peut confier à une autorité autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes d’application limitées. La mesure est jugée conforme car elle est strictement circonscrite dans son objet, son champ d’application et sa durée d’exécution. Cette validation des prérogatives normatives se double d’un contrôle exigeant sur le contenu matériel des dispositions insérées dans la loi.
II. L’affirmation de la rigueur structurelle des lois de financement
A. La sanction systématique des dispositions étrangères au domaine financier
Le Conseil constitutionnel censure d’office de nombreux articles qualifiés de cavaliers sociaux car ils sont étrangers au domaine financier. La juridiction applique strictement l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui définit le contenu de ces textes. Des mesures relatives au transport des salariés ou à la gestion interne des organismes sont déclarées contraires à la Constitution. Le juge considère que ces dispositions n’ont qu’un « effet trop indirect » sur les recettes ou les dépenses des régimes obligatoires. Cette jurisprudence assure la clarté des débats parlementaires en évitant l’insertion de réformes structurelles sans lien avec l’équilibre budgétaire. Cette protection du domaine financier s’accompagne d’une vigilance particulière quant au respect des décisions juridictionnelles antérieures.
B. La conciliation entre validation législative et autorité de la chose jugée
L’article 37 visait à compenser l’annulation d’un acte administratif par la décision du Conseil d’État du 16 juin 2008. Le législateur peut modifier rétroactivement une règle sous réserve de poursuivre un « but d’intérêt général suffisant » et de respecter le juge. La haute instance estime que la mesure ne censure pas la décision de justice mais rétablit l’équilibre financier de la convention. L’atteinte à la séparation des pouvoirs est écartée car la disposition ne rétablit pas l’acte annulé dans ses vices initiaux. Cette solution confirme la faculté de régularisation du législateur lorsque l’objectif de préservation de la sécurité sociale le justifie.
