Le Conseil constitutionnel a rendu le 12 février 2009 la décision n° 2009-575 DC concernant la loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement. Des sénateurs ont saisi la juridiction afin de contester la conformité de l’article 13 relatif aux modalités de financement des contrats de partenariat. Ils invoquaient également l’irrégularité procédurale de plusieurs dispositions introduites par voie d’amendement lors de l’examen parlementaire du texte initial.
Les requérants soutiennent que la possibilité d’ajuster l’offre financière méconnaît l’égalité devant la commande publique et l’exigence de bon emploi des deniers publics. Ils affirment en outre que certains articles additionnels sont dépourvus de tout lien avec le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. La procédure législative est ainsi critiquée pour son manque de cohérence globale vis-à-vis de l’objet initial du texte relatif à l’investissement.
Le juge constitutionnel doit déterminer si la variabilité des offres financières dans les contrats de partenariat respecte les principes constitutionnels régissant la commande publique. Il examine également si l’introduction de dispositions étrangères à l’objet de la loi respecte les règles encadrant le droit d’amendement des parlementaires. La décision valide l’article 13 sous une réserve d’interprétation stricte mais censure les dispositions qualifiées de cavaliers législatifs pour non-respect de la procédure.
I. La validation d’un financement ajustable sous réserve d’interprétation stricte
A. La prise en compte conjoncturelle de l’instabilité des marchés financiers
Le législateur a souhaité adapter le régime des contrats de partenariat pour répondre aux difficultés de financement rencontrées par les opérateurs durant la crise économique. L’article 13 permet temporairement que « la personne publique peut prévoir que les modalités de financement indiquées dans l’offre finale présentent un caractère ajustable ». Cette mesure dérogatoire vise à sécuriser les projets d’investissement public en tenant compte de la volatilité extrême des taux d’intérêt et des conditions bancaires.
Le Conseil constitutionnel admet la validité de cette dérogation car elle a pour objet de « prendre temporairement en compte l’instabilité des marchés financiers ». Le juge reconnaît ainsi une marge de manœuvre au pouvoir législatif pour préserver l’efficacité des contrats globaux dans un contexte financier dégradé. Cette souplesse nouvelle ne dispense toutefois pas l’administration de respecter les obligations fondamentales liées à la transparence et à l’objectivité du choix du cocontractant.
B. La préservation nécessaire des principes fondamentaux de la commande publique
La constitutionnalité de la mesure est assortie d’une réserve garantissant que ces dispositions « ne sauraient avoir pour effet de remettre en cause les conditions de mise en concurrence ». Le juge rappelle l’obligation de respecter le principe du choix de l’offre économiquement la plus avantageuse pour la collectivité. L’ajustement du prix doit être strictement encadré afin de ne pas fausser l’égalité de traitement entre les candidats lors de l’attribution du contrat.
Le Conseil précise que l’ajustement financier ne doit pas « permettre au candidat pressenti de bouleverser l’économie de l’offre de partenariat » initialement déposée. La variation doit se limiter exclusivement à la composante financière du coût global sans modifier les autres éléments techniques ou fonctionnels du projet. Cette interprétation rigoureuse protège l’exigence de bon emploi des deniers publics en interdisant toute renégociation substantielle de l’offre après la phase de sélection.
II. La sanction procédurale rigoureuse des cavaliers législatifs
A. L’exigence d’un lien entre l’amendement et l’objet initial du texte
Le Conseil constitutionnel rappelle que le droit d’amendement ne peut s’exercer sans limite au regard de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire. Un amendement ne doit pas être « dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ». Cette règle vise à empêcher l’insertion de mesures disparates qui n’auraient pas été examinées selon les circuits habituels de préparation des lois.
Le juge constitutionnel vérifie systématiquement la cohérence des ajouts parlementaires avec les dispositions initiales du projet de loi pour prévenir toute dérive procédurale. En l’espèce, le texte portait spécifiquement sur l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés pour relancer l’activité économique nationale. Toute disposition nouvelle doit donc présenter un rapport direct ou indirect avec ces objectifs pour être jugée recevable au regard de la Constitution.
B. La censure systématique de dispositions dépourvues de cohérence législative
Le juge identifie plusieurs articles relatifs au patrimoine, à la viticulture ou au fonctionnement de fonds de pension qui n’ont aucun rapport avec l’investissement. Ces dispositions sont jugées « dépourvues de tout lien avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi » initialement soumis au Parlement. La sanction est immédiate et se traduit par une déclaration d’inconstitutionnalité fondée sur l’irrégularité de la procédure suivie lors de l’adoption.
La décision censure notamment l’article modifiant les pouvoirs de l’architecte des Bâtiments de France et celui habilitant le Gouvernement à réaliser un code de la commande publique. Ces articles sont considérés comme des cavaliers législatifs car ils s’éloignent manifestement du périmètre défini par le titre et le contenu du projet. Cette rigueur garantit l’intégrité du processus législatif en imposant aux membres du Parlement de respecter une thématique commune tout au long des lectures.
