Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, se prononce sur la conformité à la Constitution du règlement de l’Assemblée nationale. Cette saisine obligatoire intervient après l’adoption d’une résolution le 27 mai 2009 visant à adapter les règles internes à la réforme constitutionnelle de 2008. Le texte soumis à l’examen des juges contient des dispositions relatives à l’organisation parlementaire, à la procédure législative ainsi qu’aux nouveaux mécanismes de contrôle. La procédure de contrôle de constitutionnalité des règlements des assemblées présente un caractère préventif et systématique afin de garantir le respect de l’équilibre des pouvoirs.
Le problème de droit porte sur la conciliation entre l’efficacité du travail parlementaire et le respect des droits de l’opposition dans le cadre renouvelé de la procédure législative. Le juge constitutionnel doit déterminer si les limitations du temps de parole et les nouveaux outils de contrôle respectent les exigences de clarté et de sincérité du débat. Le Conseil constitutionnel valide l’essentiel de la résolution mais censure les mesures portant une atteinte excessive au droit d’expression des parlementaires et à la compétence législative. Il émet également de nombreuses réserves d’interprétation destinées à encadrer la mise en œuvre pratique des dispositions relatives au contrôle des politiques publiques.
L’encadrement des débats parlementaires et la préservation de la sincérité législative constituent les piliers de cette décision qui renforce les exigences démocratiques au sein de l’hémicycle.
**I. La modernisation de la procédure législative sous le regard de la sincérité des débats**
La résolution introduit des mécanismes de gestion du temps de parole, dénommés temps législatif programmé, afin de rationaliser l’examen des textes en séance publique. Le Conseil constitutionnel admet la constitutionnalité de ces délais, précisant que la durée maximale ne saurait être fixée de telle manière qu’elle « prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ». Cette validation s’accompagne d’une vigilance particulière quant au maintien d’un temps minimum attribué à chaque groupe parlementaire ainsi qu’aux députés non inscrits. Le juge veille ainsi à ce que l’objectif d’efficacité ne conduise pas à un étouffement systématique de la contradiction politique durant la phase de discussion.
La protection des prérogatives des parlementaires s’exprime également à travers le contrôle rigoureux des mesures de clôture automatique des discussions sur les articles. Le Conseil censure le dernier alinéa de l’article 38 de la résolution au motif qu’une clôture automatique pourrait « avoir pour effet d’interdire aux membres d’un groupe d’opposition d’intervenir ». Cette disposition méconnaît les principes de clarté et de sincérité qui imposent que chaque sensibilité puisse exprimer son point de vue sur les dispositions votées. L’annulation de cette mesure garantit que le Président de séance conserve la responsabilité d’assurer l’équilibre des échanges sans automatisme rigide.
Le Conseil constitutionnel définit également les limites des compétences normatives de l’Assemblée en distinguant ce qui relève de son organisation interne de ce qui appartient au domaine de la loi.
**II. La délimitation des compétences normatives et les limites du contrôle parlementaire**
Le juge constitutionnel rappelle que les règlements des assemblées ne peuvent empiéter sur le domaine législatif, notamment en ce qui concerne le fonctionnement des commissions d’enquête. L’article 121 de la résolution est déclaré contraire à la Constitution car il reprend des dispositions relatives aux auditions qui « relèvent du domaine de la loi ». Le Conseil souligne que l’article 51-2 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles de fonctionnement et d’organisation de ces structures. Cette censure technique rappelle la hiérarchie des normes et l’interdiction pour une assemblée de s’octroyer des pouvoirs par sa seule volonté réglementaire.
Le contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement connaît des restrictions notables visant à préserver l’autonomie de l’Administration et le principe de la séparation des pouvoirs. Concernant le comité d’évaluation des politiques publiques, le Conseil censure la possibilité d’imposer un « débat contradictoire » dont le compte rendu serait joint au rapport. Il rejette également la présence obligatoire des responsables administratifs lors de la présentation des travaux, car le comité ne saurait adresser une « injonction au Gouvernement ». Les juges estiment que les rapporteurs ne peuvent bénéficier du concours d’experts placés sous la responsabilité du pouvoir exécutif sans altérer l’équilibre institutionnel.
