Le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, examine la résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale.
Cette réforme législative fait suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 visant à moderniser les institutions de la Cinquième République française.
La résolution du 27 mai 2009 est transmise automatiquement au Conseil constitutionnel en application de l’article 61 alinéa premier de la Constitution.
Cette saisine obligatoire permet de vérifier la conformité des règles de fonctionnement interne de l’assemblée vis-à-vis des normes de valeur supérieure.
Le Conseil examine d’office l’ensemble des dispositions relatives à l’organisation des travaux, à la procédure législative ainsi qu’aux missions de contrôle parlementaire.
Le problème de droit réside dans la détermination des limites de l’autonomie réglementaire parlementaire face aux impératifs constitutionnels de sincérité du débat.
Les juges valident la majorité des articles mais censurent les mesures méconnaissant les droits de l’opposition ou empiétant sur le domaine législatif.
L’étude de la protection de l’expression démocratique lors des délibérations ouvre la voie à l’analyse du cadre juridique imposé à l’autonomie parlementaire.
# I. La préservation de l’expression démocratique lors du débat parlementaire
L’article 38 de la résolution prévoyait une mesure de clôture automatique de la discussion d’un article après l’intervention de quatre orateurs parlementaires.
Le Conseil constitutionnel estime que ce mécanisme pourrait avoir pour effet « d’interdire aux membres d’un groupe d’opposition d’intervenir dans la discussion ».
Cette disposition méconnaît les exigences de clarté et de sincérité du débat car elle réduit excessivement le temps de parole des minorités politiques.
Les juges affirment ainsi que le pluralisme doit être préservé même lorsque l’assemblée cherche à accélérer l’examen des textes de loi en séance.
C’est pourquoi l’automatisme de la clôture est déclaré contraire à la Constitution afin de protéger le droit d’expression effectif de chaque député.
La protection des droits de la minorité s’accompagne d’une exigence de transparence qui garantit la clarté nécessaire à la formation de la loi.
L’exigence de « clarté et de sincérité du débat parlementaire » constitue le socle du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur cette résolution.
Cette norme de référence fondamentale découle directement de l’article 6 de la Déclaration de 1789 disposant que « la loi est l’expression de la volonté générale ».
Le Conseil émet des réserves concernant le temps législatif programmé pour que les délais fixés ne privent pas de portée réelle les débats.
Il incombe désormais au président de séance de veiller au respect de ces principes lors de l’application des nouvelles limitations de parole.
L’organisation interne de l’assemblée ne doit jamais entraver la compréhension du texte par les citoyens ou la sincérité du processus de vote.
L’examen des garanties entourant le débat parlementaire précède nécessairement l’analyse des limites imposées à l’autonomie réglementaire de l’institution représentative du peuple français.
# II. La délimitation stricte du pouvoir réglementaire de l’Assemblée
L’article 121 de la résolution reprenait des dispositions relatives aux modalités d’audition des personnes entendues par une commission d’enquête parlementaire de l’Assemblée.
Le Conseil constitutionnel censure cet article en rappelant qu’il appartient à la loi et non au règlement de fixer ces règles d’organisation.
L’article 51-2 de la Constitution dispose que la loi doit « déterminer les règles d’organisation et de fonctionnement de ces commissions » d’enquête.
L’autonomie réglementaire des assemblées ne saurait s’étendre à des domaines que le constituant a expressément réservés à la compétence du législateur ordinaire.
Cette décision garantit ainsi la hiérarchie des normes en empêchant une assemblée de légiférer par la voie simplifiée de son propre règlement.
L’institution d’un comité permanent d’évaluation et de contrôle des politiques publiques soulève des questions délicates au regard de la séparation des pouvoirs.
Les juges censurent la possibilité pour ce comité d’imposer la présence de responsables administratifs lors de la présentation des rapports d’évaluation.
Le Conseil souligne que les recommandations transmises au Gouvernement ne sauraient en aucun cas lui adresser une injonction de quelque nature que ce soit.
L’assistance de la Cour des comptes relève par ailleurs du domaine de la loi selon les dispositions de l’article 47-2 de la Constitution.
Cette décision de justice fixe les bornes de l’évaluation parlementaire afin de respecter l’équilibre des pouvoirs au sein du régime politique français.
