Le Conseil constitutionnel a rendu, le 25 juin 2009, la décision n° 2009-581 DC relative à la résolution modifiant le règlement d’une assemblée parlementaire française. Cette décision intervient dans le cadre du contrôle obligatoire des règlements des assemblées, prévu par l’article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958. L’acte examiné adapte le fonctionnement interne de la chambre aux modifications introduites par la révision constitutionnelle majeure opérée le 23 juillet 2008. Les faits résident dans l’adoption d’une résolution par les membres de la chambre afin de rénover la procédure législative et le contrôle parlementaire. La procédure consiste en une saisine de plein droit du juge constitutionnel pour vérifier la conformité de ces nouvelles normes au bloc de constitutionnalité. La question de droit posée concerne l’équilibre entre l’efficacité de la procédure législative et le respect des droits fondamentaux de l’opposition parlementaire. Le juge valide l’essentiel du texte sous plusieurs réserves d’interprétation mais censure les dispositions portant atteinte à la sincérité des débats démocratiques. L’étude de cette décision impose d’analyser d’abord la garantie de la sincérité du débat parlementaire avant d’examiner le respect du domaine réservé à la loi.
I. La garantie de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire
Le Conseil constitutionnel rappelle que « le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » constitue un principe de valeur constitutionnelle.
A. La protection du droit d’expression des groupes d’opposition
Le juge censure le mécanisme de clôture automatique de la discussion d’un article après l’intervention de quatre orateurs seulement selon le règlement. Cette mesure « pourrait avoir pour effet d’interdire aux membres d’un groupe d’opposition d’intervenir dans la discussion d’un article » durant la séance publique. L’interdiction des atteintes excessives au droit de parole garantit que chaque sensibilité politique peut participer effectivement à la formation de la volonté générale. La décision souligne ainsi que la rationalisation du temps parlementaire ne saurait primer sur le pluralisme indispensable au bon fonctionnement de la démocratie.
B. L’encadrement des limites temporelles de la discussion législative
Les magistrats valident la fixation d’une durée maximale pour l’examen des textes à condition que les délais ne privent pas de portée le débat. Le juge précise que la conférence des présidents doit « garantir le caractère effectif de l’exercice du droit d’amendement » reconnu à chaque membre du parlement. L’exercice de ce droit reste fondamental car il permet aux représentants de la nation de proposer des modifications concrètes aux projets de loi. Le contrôle s’étend à la recevabilité financière des amendements dont l’examen systématique demeure une obligation stricte pour respecter l’article 40 de la Constitution.
II. La préservation de la hiérarchie des normes et de la séparation des pouvoirs
La décision rappelle fermement que le règlement d’une assemblée ne peut empiéter sur le domaine législatif ou entraver l’indépendance de l’administration nationale.
A. La sanction de l’incompétence du pouvoir réglementaire parlementaire
Le Conseil censure l’article relatif aux commissions d’enquête car la détermination des règles d’organisation de ces instances relève exclusivement du domaine de la loi. Il juge que « les dispositions de l’article 121 de la résolution, qui relèvent du domaine de la loi, sont contraires à la Constitution » française. Cette délimitation rigoureuse empêche la chambre de modifier unilatéralement son fonctionnement lorsque des prérogatives législatives extérieures sont directement mises en cause par l’acte. Le respect de la hiérarchie des normes assure la cohérence de l’ordre juridique interne en évitant toute confusion entre les compétences normatives respectives.
B. La protection de l’administration face aux prérogatives de contrôle
La juridiction constitutionnelle récuse la possibilité pour un comité parlementaire d’imposer un débat contradictoire avec des responsables administratifs ou des experts gouvernementaux. Elle affirme que « le comité ne saurait imposer la présence des responsables administratifs des politiques publiques lors de la présentation des rapports » thématiques. La séparation des pouvoirs interdit effectivement que des fonctionnaires placés sous l’autorité du pouvoir exécutif soient soumis à des injonctions d’un organe parlementaire. Le contrôle parlementaire doit se limiter à un rôle d’information sans jamais adresser d’ordre au gouvernement ou à l’administration placée sous son autorité.
