Par une décision rendue le 25 juin 2009, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité de la résolution modifiant le règlement du Sénat. Cette délibération s’inscrit dans la mise en œuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 visant à moderniser les institutions parlementaires françaises. Le Sénat a adopté, le 2 juin 2009, un texte destiné à rénover ses méthodes de travail et à conforter le pluralisme interne. Cette résolution a été transmise au Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 de la Constitution pour un contrôle de conformité obligatoire. La juridiction devait déterminer si les nouvelles dispositions règlementaires respectaient l’équilibre des pouvoirs et les exigences de la procédure législative. Le juge constitutionnel a validé l’essentiel du texte sous diverses réserves d’interprétation tout en prononçant plusieurs censures significatives. Ces censures concernent particulièrement l’organisation des débats en séance publique et les modalités du contrôle de recevabilité financière des amendements. L’analyse portera d’abord sur la préservation de l’équilibre fonctionnel entre le Gouvernement et les commissions puis sur le renforcement des impératifs constitutionnels régissant le droit d’amendement.
I. La préservation de l’équilibre fonctionnel entre le Gouvernement et les commissions
A. La consécration du droit de participation du Gouvernement aux travaux des commissions
Le juge constitutionnel réaffirme l’importance de la participation gouvernementale au stade de l’élaboration du texte en commission parlementaire. L’article 10 de la résolution permettait aux membres du Gouvernement d’assister aux votes destinés à arrêter le texte de la commission. Le Conseil précise que les dispositions constitutionnelles « impliquent que le Gouvernement puisse participer, quand il le souhaite, aux travaux des commissions ». Cette faculté de présence s’étend à l’ensemble des votes destinés à arrêter le texte servant de base à la discussion en séance. La solution repose sur une lecture combinée des articles 31, 42 et 44 de la Constitution relative au droit d’amendement. La présence ministérielle garantit ainsi le respect des prérogatives de l’exécutif durant la phase décisive de la préparation législative en commission permanente.
B. La censure des débats d’orientation préalables et la protection du rôle des commissions
Le Conseil constitutionnel censure toutefois l’instauration d’un débat d’orientation en séance publique intervenant avant l’examen du texte par la commission saisie. L’article 28 bis du règlement méconnaissait les articles 42 et 43 de la Constitution qui fixent l’ordre des étapes de la procédure. Le texte énonce que ces dispositions « excluent que soit organisé sur le projet de texte déposé ou transmis un débat d’orientation en séance publique ». La commission doit impérativement se prononcer avant que l’assemblée ne délibère sur les orientations générales ou spécifiques d’un projet de loi. Cette priorité accordée au travail préparatoire protège la technicité des débats et la clarté de la discussion parlementaire ultérieure en séance. L’organisation des débats et le rôle des commissions s’accompagnent nécessairement d’une discipline stricte concernant l’exercice individuel du droit de proposition parlementaire.
II. Le renforcement des impératifs constitutionnels régissant le droit d’amendement
A. L’exigence d’un contrôle de recevabilité financière systématique et préalable
La rigueur du contrôle de recevabilité financière constitue un point central de la décision concernant les amendements parlementaires déposés devant la commission. Le Conseil estime que chaque assemblée doit instaurer un contrôle « effectif et systématique au moment du dépôt des amendements y compris auprès de la commission ». L’examen de conformité à l’article 40 de la Constitution doit précéder toute publication, distribution ou mise en discussion des modifications proposées. Cette exigence interdit qu’un président de commission se prononce tardivement sur la recevabilité financière après le début de l’examen collectif des textes. La protection des deniers publics impose une barrière procédurale stricte afin d’éviter la discussion de mesures aggravant manifestement les charges publiques.
B. L’unification du régime de recevabilité matérielle des amendements
Le juge unifie le régime de recevabilité matérielle en supprimant une distinction injustifiée entre les dispositions additionnelles et les dispositions modificatives. Le règlement du Sénat limitait l’exigence d’un lien avec le texte aux seules dispositions additionnelles présentées lors de la première lecture. L’article 45 de la Constitution impose pourtant que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect ». Le Conseil constitutionnel juge que cette condition de recevabilité « s’applique tant aux dispositions additionnelles qu’aux dispositions modificatives » sans aucune distinction possible. Cette interprétation extensive du lien matériel sécurise le droit d’amendement tout en prévenant l’introduction de cavaliers législatifs étrangers au texte initial.
