Le Conseil constitutionnel a rendu, le 17 mars 2011, une décision importante relative à la conformité du dernier alinéa de l’article 1728 du code général des impôts. Un litige fiscal oppose l’administration à des contribuables ayant omis de déclarer une activité professionnelle, entraînant l’application automatique d’une majoration de 80 % des droits dus. Le Conseil d’État a renvoyé, le 17 décembre 2010, cette question prioritaire de constitutionnalité portant sur la validité de la sanction pécuniaire au regard des droits fondamentaux. Les requérants soutiennent que la disposition contestée méconnaît les principes de nécessité, de proportionnalité et d’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration de 1789. Le problème de droit soumis aux sages porte sur la possibilité de réexaminer une loi déjà validée suite à une évolution de la jurisprudence constitutionnelle relative à l’individualisation. Le Conseil constitutionnel décide que la précision apportée en 2005 ne constitue pas un changement de circonstances de nature à permettre un nouveau contrôle de la loi. L’étude de cette décision s’articulera autour de la confirmation de la validité constitutionnelle de la majoration puis de l’interprétation restrictive de la notion de changement de circonstances.
I. La confirmation de la validité constitutionnelle de la majoration fiscale
A. Le maintien d’une disposition déjà déclarée conforme
Le juge constitutionnel souligne que l’article litigieux a été introduit par la loi de finances pour 2000 et a déjà fait l’objet d’un examen de constitutionnalité. Dans sa décision du 29 décembre 1999, la juridiction avait expressément considéré que ce dispositif « ne porte atteinte à aucun principe, ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ». L’autorité de chose jugée attachée à cette précédente décision fait obstacle à une nouvelle contestation de la loi, sauf si des éléments nouveaux apparaissent depuis lors. L’article 62 de la Constitution impose effectivement le respect des décisions du Conseil constitutionnel par l’ensemble des pouvoirs publics et des autorités administratives ou juridictionnelles.
B. L’écartement des griefs tirés de l’article 8 de la Déclaration de 1789
Les auteurs de la question prioritaire invoquaient pourtant les principes de nécessité et de proportionnalité des peines pour dénoncer le caractère automatique de la sanction fiscale. La juridiction refuse d’entrer dans l’examen au fond de ces arguments en se fondant sur la stabilité du cadre constitutionnel entourant la répression des activités occultes. Elle estime que l’appréciation globale portée en 1999 sur la conformité de la majoration n’est pas remise en cause par les critiques formulées par les requérants aujourd’hui. Cette position ferme permet d’écarter toute discussion sur la sévérité du taux de 80 % qui demeure ainsi ancré dans le droit positif sans nouvelle justification nécessaire. La pérennité de cette solution repose toutefois sur une conception très étroite des évolutions juridiques susceptibles de justifier la réouverture d’un contrôle de constitutionnalité après validation.
II. L’interprétation stricte de la notion de changement de circonstances
A. Le refus de la novation par la précision jurisprudentielle
Les requérants fondaient leur demande sur une décision de juillet 2005 ayant précisé que le principe d’individualisation des peines découle directement de la Déclaration de 1789. Ils considéraient que cette nouvelle assise constitutionnelle modifiait suffisamment l’état du droit pour imposer un réexamen de la pénalité automatique prévue par le code fiscal. Le Conseil rejette cette analyse en affirmant que « cette précision ne constitue pas un changement des circonstances de nature à imposer le réexamen du grief » soulevé. La simple explicitation d’un principe déjà latent dans l’ordre juridique ne peut suffire à fragiliser une loi ayant été préalablement déclarée conforme à la Constitution.
B. La préservation de la sécurité juridique dans la procédure QPC
La décision témoigne d’une volonté manifeste de protéger la pérennité des lois déjà contrôlées contre une instabilité chronique qui résulterait de changements jurisprudentiels mineurs ou interprétatifs. Le Conseil exige une mutation substantielle de l’ordre de fait ou de droit pour déroger à l’autorité absolue de la chose jugée par ses décisions antérieures. Une telle rigueur procédurale limite le risque de multiplication des recours contre des dispositifs fiscaux essentiels à la lutte contre la fraude et les activités non déclarées. Le rejet final de la question prioritaire confirme ainsi la conformité totale du dernier alinéa de l’article 1728 du code général des impôts à la norme suprême.
