Le Conseil constitutionnel a rendu, le 22 septembre 2010, une décision portant sur la conformité de dispositions législatives restreignant le droit à indemnisation des communes.
Des décrets avaient mis à la charge des municipalités les dépenses résultant de la réception et de la saisie des demandes de titres d’identité nationaux.
Le Conseil d’État a jugé ces actes réglementaires illégaux car le pouvoir exécutif ne pouvait imposer de telles charges financières sans une base législative préalable.
Le législateur a ensuite adopté une disposition interdisant aux collectivités de se prévaloir d’un préjudice tout en instituant une dotation exceptionnelle forfaitaire compensatrice.
Des collectivités requérantes ont soulevé une question prioritaire de constitutionnalité en soutenant que ce mécanisme portait atteinte à leur libre administration et à leur autonomie.
Elles invoquaient également la méconnaissance de la garantie des droits ainsi que du principe de séparation des pouvoirs par cette mesure de validation législative.
La question posée au juge constitutionnel consistait à savoir si le Parlement peut interdire une action indemnitaire fondée sur l’illégalité d’un acte réglementaire définitif.
Le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions conformes à la Constitution en estimant que l’intérêt général et la nature des missions exercées justifiaient ce dispositif.
Le commentaire examinera d’abord l’encadrement des principes d’autonomie locale avant d’analyser les conditions de validité de cette intervention législative rétroactive dans le domaine financier.
I. La délimitation rigoureuse des compétences et des responsabilités locales
A. L’exclusion des garanties relatives aux transferts de compétences
Le juge écarte d’abord le grief tiré de la violation de l’article 72-2 car les missions sont exercées par les maires au nom de l’État.
La décision précise que « les compétences confiées aux maires au titre de la délivrance de cartes nationales d’identité et de passeports sont exercées au nom de l’État ».
Cette qualification juridique empêche les communes d’exiger une compensation intégrale des ressources selon les règles applicables aux seuls transferts de compétences entre collectivités.
L’inopérance de ce moyen souligne la distinction fondamentale entre les fonctions municipales classiques et les missions étatiques dont l’exécution est simplement déléguée localement.
B. La sauvegarde mesurée du principe de libre administration
Le législateur a prévu une dotation forfaitaire de trois euros par titre afin de « réparer de façon égalitaire les conséquences des décrets » litigieux.
Le Conseil constitutionnel estime que cette indemnisation n’institue pas de restrictions disproportionnées par rapport aux objectifs d’intérêt général que le Parlement s’est assignés.
Il juge que « les dispositions qu’il a adoptées n’ont pas eu pour effet de dénaturer la libre administration » des collectivités territoriales dans cette espèce.
Le principe de responsabilité n’est pas davantage méconnu puisque l’administration n’a pas totalement éludé son obligation de prendre en charge les dépenses relevant de ses services.
II. L’admission d’une validation législative justifiée par l’intérêt général
A. La réunion des critères de validité de la loi de validation
La loi peut modifier rétroactivement une règle de droit à condition de poursuivre un « but d’intérêt général suffisant » et de respecter l’autorité de chose jugée.
Les dispositions contestées ménagent les décisions de justice passées en force de chose jugée tout en définissant strictement la portée de la validation opérée.
Le juge constitutionnel observe que le législateur a entendu tirer les conséquences des décisions antérieures rendues par la plus haute juridiction administrative française.
La régularisation des relations financières complexes entre l’État et ses agents locaux constitue ici le fondement légitime de cette intervention souveraine du pouvoir législatif.
B. L’absence d’erreur manifeste dans l’évaluation de l’indemnisation
Le texte institue une dotation forfaitaire pour toutes les communes, qu’elles aient ou non déjà engagé un contentieux indemnitaire contre l’administration centrale.
Le Conseil constitutionnel considère que le montant de l’indemnité n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des difficultés réelles d’évaluation.
Il souligne que « les paragraphes II et III de l’article 103 de la loi du 30 décembre 2008 susvisée ne peuvent être lus de façon séparée ».
Cette lecture combinée assure une protection suffisante des droits des collectivités en compensant l’interdiction de se prévaloir d’un préjudice par une ressource budgétaire certaine.
