Le Conseil constitutionnel a rendu, le 22 septembre 2010, une décision relative à la conformité de dispositions législatives limitant le droit à indemnisation des collectivités. Cette affaire concerne la prise en charge par des communes de dépenses liées à la délivrance de titres d’identité pour le compte de l’État. Plusieurs municipalités avaient engagé des contentieux indemnitaires fondés sur l’illégalité de décrets réglementaires ayant indûment mis ces charges à leur compte. Le législateur est intervenu pour valider ces situations passées en instituant une dotation forfaitaire exceptionnelle en contrepartie de l’extinction des recours. Le Conseil d’État a transmis deux questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l’article 103 de la loi de finances rectificative pour 2008. Les requérantes soutenaient que ces dispositions portaient atteinte à la libre administration, à l’autonomie financière et à la séparation des pouvoirs. La question posée aux juges était de savoir si l’interdiction de se prévaloir d’un préjudice financier lié à une incompétence réglementaire méconnaissait les principes constitutionnels. Le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions conformes, estimant que le but d’intérêt général poursuivi justifiait cette limitation du droit au recours. L’étude de cette décision impose d’analyser l’admission d’une validation législative encadrée avant d’envisager la protection relative de l’autonomie financière des collectivités.
I. La reconnaissance d’une validation législative justifiée par l’intérêt général
A. L’encadrement strict de la rétroactivité des lois de validation
Le juge constitutionnel rappelle que le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif sous certaines conditions strictes. Cette faculté suppose le respect des décisions de justice passées en force de chose jugée et l’absence de méconnaissance de principes constitutionnels. Le Conseil précise ainsi que « le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif » s’il poursuit un but suffisant. Cette intervention ne doit priver de garanties légales aucune exigence constitutionnelle, assurant ainsi la protection de l’ordre juridique contre les arbitraires législatifs. La décision souligne que les dispositions contestées délimitent de façon précise l’irrégularité qui ne peut plus être invoquée devant les juridictions administratives.
B. La caractérisation d’un motif d’intérêt général suffisant
L’intérêt général suffisant est ici caractérisé par la nécessité de régulariser les relations financières complexes existant entre l’État et ses collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel juge que les dispositions répondent à cet impératif en tirant les conséquences des décisions antérieures rendues par le Conseil d’État. Il souligne que le législateur a entendu « réparer de façon égalitaire les conséquences des décrets ayant mis de façon irrégulière à la charge des communes des dépenses ». Cette volonté de traitement uniforme des collectivités justifie l’éviction des recours individuels au profit d’une solution législative globale et forfaitaire. La stabilité des finances publiques et la cohérence de l’indemnisation constituent le socle de cette validation législative jugée proportionnée aux enjeux financiers.
II. La préservation tempérée de l’autonomie des collectivités territoriales
A. L’inopérance des griefs relatifs aux transferts de compétences
Les requérantes invoquaient une violation de l’article 72-2 de la Constitution relatif à l’accompagnement financier des transferts ou créations de compétences territoriales. Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en rappelant que les missions de délivrance des titres d’identité sont exercées au nom de l’État. Il affirme que ce grief est « inopérant » puisque les dispositions constitutionnelles visées ne concernent que les compétences propres exercées par les collectivités territoriales. Cette distinction fondamentale préserve la hiérarchie des compétences sans imposer à l’État les contraintes de ressources liées aux transferts de décentralisation. Les maires agissent alors en qualité d’agents de l’État, ce qui exclut l’application stricte des mécanismes de compensation automatique.
B. La garantie d’une compensation financière proportionnée
La libre administration n’est pas jugée dénaturée car le législateur a prévu une compensation financière pour l’ensemble des communes ayant supporté ces charges indues. Le Conseil relève que la dotation de trois euros par titre ne présente pas d’erreur manifeste d’appréciation malgré les difficultés d’évaluation réelle. Il considère que le législateur « n’a pas institué des restrictions disproportionnées par rapport aux objectifs d’intérêt général qu’il s’est assignés » dans sa mission. Cette solution permet d’éteindre le contentieux tout en offrant une réparation financière minimale à chaque entité locale concernée par ces missions régaliennes. L’absence de dénaturation de l’autonomie financière confirme ainsi la validité du dispositif législatif au regard des exigences posées par la Déclaration de 1789.
