Le Conseil constitutionnel a rendu, le vingt-deux septembre deux mille dix, une décision relative à la conformité de dispositions législatives validant des charges financières imposées aux communes. Plusieurs municipalités avaient initialement contesté devant le Conseil d’État la légalité de décrets mettant à leur charge les dépenses de réception des demandes de titres d’identité. Ces décrets furent jugés illégaux car seul le législateur peut imposer aux collectivités des dépenses relevant normalement de la compétence de l’État central. Pour pallier cette illégalité, le Parlement a adopté l’article cent trois de la loi de finances rectificative pour deux mille huit afin de régulariser la situation passée. Les communes requérantes ont alors soutenu que cette validation législative portait atteinte à leur libre administration ainsi qu’à leur autonomie financière. Le problème juridique posé consistait à savoir si une loi peut valider rétroactivement des charges financières indues tout en prévoyant une indemnisation forfaitaire limitée. La juridiction constitutionnelle a jugé ces dispositions conformes en soulignant que les missions étaient accomplies par les maires en qualité d’agents de l’État. Cette décision précise d’abord le cadre de la compétence législative avant de définir les limites de la protection constitutionnelle des finances locales.
I. La consécration de la compétence législative en matière de charges communales
A. La nature régalienne des missions de délivrance des titres sécurisés
Les sages relèvent que les missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d’identité sont « exercées au nom de l’État ». Cette qualification juridique fondamentale écarte l’application de certaines garanties constitutionnelles réservées aux seules compétences propres des collectivités territoriales décentralisées. Le maire intervient ici comme un agent du pouvoir central sous l’autorité hiérarchique du préfet pour le compte de l’administration nationale. Les dépenses résultant de cette activité ne relèvent donc pas des transferts de compétences mentionnés à l’article soixante-douze-deux de la Constitution. Par conséquent, le législateur dispose d’une marge de manœuvre étendue pour organiser le financement de ces services publics nationaux sur le territoire. Cette distinction entre les compétences locales et les missions étatiques justifie que les communes supportent une partie de la charge administrative.
B. La validité constitutionnelle de la validation législative des actes administratifs
Le Conseil constitutionnel rappelle qu’il appartient au législateur de pouvoir modifier rétroactivement une règle de droit sous réserve de respecter des conditions strictes. La loi contestée répond à un « but d’intérêt général suffisant » lié à la nécessité de stabiliser les relations financières entre l’État et les communes. Le texte délimite précisément l’irrégularité validée en visant l’incompétence du pouvoir réglementaire pour mettre ces dépenses à la charge des autorités locales. Les dispositions respectent également les décisions de justice ayant force de chose jugée, préservant ainsi le principe de la séparation des pouvoirs. Le juge constitutionnel valide la technique de la validation législative car elle ne prive de garanties légales aucune exigence de valeur supérieure. La sécurité juridique des finances publiques se trouve renforcée par cette intervention parlementaire qui clôt un contentieux indemnitaire potentiellement massif.
II. L’encadrement des principes de libre administration et de responsabilité
A. L’inopérance des garanties financières pour les compétences exercées au nom de l’État
Les requérantes invoquaient la violation de l’autonomie financière mais le Conseil juge ce grief inopérant pour des missions ne relevant pas des collectivités. Les garanties d’accompagnement financier prévues par la Constitution ne s’appliquent qu’aux créations ou extensions de compétences proprement décentralisées. L’exercice par le maire de prérogatives étatiques ne saurait ainsi ouvrir droit à une compensation intégrale selon les modalités de l’article soixante-douze-deux. Toutefois, le législateur a choisi d’instituer une dotation forfaitaire pour réparer de façon égalitaire les conséquences des décrets ayant été annulés. Cette mesure permet d’éviter que la charge financière ne repose exclusivement sur les budgets locaux sans aucune forme de participation étatique. La solution retenue confirme que la libre administration ne fait pas obstacle à la sollicitation des moyens communaux pour des besoins nationaux.
B. L’appréciation souveraine de l’intérêt général et de l’indemnisation forfaitaire
La décision souligne que les dispositions adoptées « n’ont pas eu pour effet de dénaturer la libre administration » des collectivités territoriales concernées. Le montant de l’indemnisation, fixé à trois euros par titre, ne paraît pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des charges supportées. Le législateur a entendu traiter équitablement toutes les communes, y compris celles n’ayant pas engagé de procédure contentieuse avant l’adoption de la loi. Cette approche globale satisfait aux exigences de l’article seize de la Déclaration de 1789 en assurant une compensation minimale mais réelle. Par ailleurs, le principe de responsabilité ne se trouve pas méconnu puisque la loi organise précisément les modalités de la réparation financière. Le Conseil constitutionnel clôt ainsi le débat sur le financement du recueil des titres d’identité en privilégiant la stabilité budgétaire de l’État.
