Le Conseil constitutionnel a rendu, le 23 juillet 2010, une décision portant sur la réforme d’un avantage financier octroyé aux retraités de la fonction publique d’État. Cette indemnité temporaire concerne les anciens fonctionnaires ayant choisi de résider dans certaines collectivités d’outre-mer après la fin définitive de leur activité professionnelle. La loi de finances rectificative pour 2008 a instauré un mécanisme de plafonnement et d’extinction progressive de cette prestation pécuniaire jusqu’à l’année 2028. Plusieurs requérants ont saisi la juridiction constitutionnelle d’une question prioritaire afin de contester la validité de ces nouvelles mesures restrictives pour leur patrimoine personnel. Ils invoquaient notamment la violation du principe d’égalité, l’atteinte à la garantie des droits ainsi que la méconnaissance d’engagements internationaux de la France. Les juges constitutionnels devaient déterminer si la réduction progressive d’un accessoire de pension portait une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux des agents publics retraités. Le Conseil a déclaré les dispositions conformes à la Constitution en précisant la nature de son contrôle et les motifs de l’intérêt général poursuivi. La décision repose sur une délimitation stricte du champ de la question prioritaire avant d’évaluer la rationalité des différences de traitement opérées.
I. Une protection circonscrite de la sécurité juridique des pensionnés
A. L’exclusion des griefs étrangers au contrôle de constitutionnalité
Le Conseil écarte les moyens relatifs à la procédure d’adoption de la loi car ils ne peuvent être invoqués lors d’un contrôle a posteriori. Il refuse également d’examiner la conformité du texte aux traités internationaux puisque cette mission appartient exclusivement aux juridictions administratives et judiciaires de droit commun. Le juge rappelle qu’un défaut de compatibilité avec des engagements internationaux ne saurait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité recevable devant lui. L’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi ne peut pas non plus fonder utilement une déclaration d’invalidité dans ce cadre. Cette rigueur procédurale limite l’office du juge constitutionnel aux seules libertés garanties par la Constitution sans empiéter sur le contrôle de conventionalité.
B. Le rejet de l’atteinte aux situations légalement acquises
L’article 16 de la Déclaration de 1789 interdit au législateur de porter aux situations légalement acquises une atteinte dépourvue de motif d’intérêt général suffisant. Le Conseil relève que le plafonnement de l’indemnité s’applique uniquement pour l’avenir sans affecter les droits déjà liquidés avant l’entrée en vigueur. Les juges précisent que ces mesures « ne portent que sur un accessoire de cette pension » et conservent ainsi la substance du droit acquis par l’agent. L’absence de caractère rétroactif de la loi garantit le respect de la sécurité juridique tout en permettant au législateur de modifier les textes antérieurs. La réforme ne prive donc pas les retraités d’une garantie légale protégée par les exigences constitutionnelles applicables aux pensions civiles et militaires.
II. Une appréciation différenciée du principe d’égalité devant la loi
A. La distinction objective entre fonctionnaires actifs et retraités
Le principe d’égalité autorise le traitement différencié de personnes se trouvant dans des situations juridiques distinctes en rapport direct avec l’objet de la loi. Les retraités résidant outre-mer ne sont pas soumis aux mêmes contraintes géographiques que les agents en activité astreints à demeurer sur leur lieu d’affectation. Le législateur peut estimer que le maintien de fonctionnaires retraités sur ces territoires ne présente plus le même intérêt général que l’incitation des actifs. La différence de situation entre ces deux catégories justifie alors la suppression progressive d’un avantage initialement conçu pour compenser l’éloignement des agents territoriaux. Cette rupture d’égalité apparente repose sur des critères rationnels qui ne dénaturent pas la portée du texte constitutionnel régissant l’accès aux charges publiques.
B. La spécificité des régimes de réparation et des fonctions locales
La différence de traitement entre les pensions de retraite et d’invalidité repose sur la finalité particulière de réparation des préjudices corporels subis par les militaires. Le Conseil juge que le maintien d’un avantage pour les victimes de guerre n’entraîne aucune rupture d’égalité illégitime envers les autres pensionnés de l’État. L’objet même de ces pensions diffère car elles visent à compenser des dommages subis au service de la Nation ou lors d’actes de terrorisme. L’autonomie des fonctions publiques locales justifie enfin l’absence de corrélation obligatoire entre les avantages des agents territoriaux et ceux de l’administration centrale. La Nouvelle-Calédonie dispose d’une compétence propre qui empêche toute comparaison utile entre les régimes juridiques des fonctionnaires d’État et des fonctionnaires territoriaux.
