Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 22 juillet 2010, se prononce sur la réforme de l’indemnité temporaire de retraite pour les retraités d’État outre-mer. Cette prestation, créée pour compenser la cherté de la vie locale, subit un plan d’extinction progressive organisé par la loi de finances rectificative pour 2008.
Plusieurs requérants saisissent le Conseil via la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité pour contester la validité de ce mécanisme. Ils invoquent notamment une procédure d’adoption irrégulière ainsi qu’une violation manifeste de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
Les griefs portent également sur l’atteinte à la garantie des droits et au principe d’égalité entre les pensionnés civils et militaires. Les requérants critiquent le plafonnement de l’indemnité qu’ils considèrent comme une remise en cause de leurs situations légalement acquises lors de leur départ.
La question juridique centrale réside dans la faculté pour le législateur de modifier un accessoire de pension sans enfreindre les exigences constitutionnelles fondamentales. Le Conseil déclare la loi conforme en délimitant strictement les griefs admissibles dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori. Cette solution clarifie la séparation entre le contrôle de constitutionnalité et celui de conventionnalité tout en validant la marge de manœuvre du législateur.
**I. La définition rigoureuse du périmètre de la question prioritaire de constitutionnalité**
**A. L’exclusion des griefs relatifs à la procédure législative et aux conventions internationales**
Le Conseil constitutionnel rappelle que le contrôle effectué dans le cadre de l’article 61-1 de la Constitution porte exclusivement sur les droits et libertés garantis. Il écarte ainsi fermement les critiques portant sur la régularité formelle de l’adoption des dispositions législatives contestées par les différents requérants. La Haute Juridiction affirme que « le grief tiré de la méconnaissance de la procédure d’adoption d’une loi ne peut être invoqué à l’appui d’une question prioritaire ». Cette position préserve la nature spécifique de cette voie de recours qui ne saurait devenir un contrôle global de la loi.
Le juge constitutionnel refuse également d’examiner la conformité de la loi aux engagements internationaux de la France dans le cadre de cette procédure. Il précise qu’un tel défaut de compatibilité « ne saurait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité » au sens des textes organiques en vigueur. Cette mission appartient aux juridictions administratives et judiciaires qui assurent quotidiennement le contrôle de conventionnalité des lois par rapport aux traités. Le Conseil maintient ainsi sa jurisprudence constante en refusant d’intégrer les traités internationaux dans le bloc de constitutionnalité lors d’une QPC.
**B. La portée limitée de l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi**
Les requérants soutiennent que les dispositions litigieuses manquent de clarté en raison de l’absence de codification et d’une rédaction jugée inintelligible. Le Conseil constitutionnel reconnaît que le législateur doit adopter des « dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » pour assurer la sécurité juridique. Il estime toutefois que cet objectif de valeur constitutionnelle ne constitue pas, en lui-même, un droit dont la méconnaissance ouvre droit à une QPC. Le juge limite ainsi les moyens invocables par les justiciables aux seules libertés fondamentales explicitement protégées par la Constitution.
Cette décision écarte également les arguments fondés sur la méconnaissance d’une convention fiscale liant l’État à la Nouvelle-Calédonie au motif de son rang normatif. Le Conseil juge que cette convention procède de l’application de « règles de pur droit interne » et ne possède aucunement une valeur constitutionnelle supérieure. Les requérants ne peuvent donc pas utilement se prévaloir d’un tel texte pour espérer obtenir l’abrogation d’une disposition législative par le juge. La protection de la Constitution demeure l’unique boussole du Conseil qui refuse d’étendre son contrôle à des normes de droit privé ou administratif.
**II. La validation de la réduction progressive des accessoires de pension**
**A. La préservation de la garantie des droits face à des mesures non rétroactives**
Le juge examine si le plafonnement de l’indemnité temporaire porte une atteinte excessive aux situations légalement acquises par les retraités d’État concernés. Il rappelle que le législateur peut modifier des textes antérieurs sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences à valeur constitutionnelle. Le Conseil relève que les mesures de réduction n’affectent « que sur un accessoire de cette pension, variable selon le lieu de résidence du pensionné ». Cette distinction entre le cœur de la pension et ses accessoires permet de justifier une modification du régime juridique.
Le Conseil constitutionnel souligne que les dispositions de l’article 137 ne revêtent aucun caractère rétroactif puisqu’elles ne s’appliquent qu’à compter du premier janvier 2009. L’indemnité est « plafonnée à la valeur en paiement au 31 décembre 2008 » pour les retraités déjà installés dans les collectivités d’outre-mer éligibles. Le juge considère que cette application immédiate mais non rétroactive respecte parfaitement les principes dégagés de l’article 16 de la Déclaration de 1789. La garantie des droits n’interdit pas au législateur de réformer un avantage financier tant que les situations passées demeurent protégées.
**B. La conformité au principe d’égalité malgré l’existence de différences de traitement**
Le principe d’égalité devant la loi ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations objectivement distinctes. Le Conseil valide la différence entre les fonctionnaires en activité et les retraités qui choisissent de s’installer ou de rester dans une collectivité. Il estime que le maintien outre-mer de fonctionnaires retraités ne constitue plus un « intérêt général » justifiant le maintien d’un avantage financier spécifique. Le législateur peut donc légitimement restreindre une aide dont l’objectif initial d’attractivité des postes de la fonction publique n’est plus rempli.
Enfin, la différence de traitement entre les pensions de retraite et les pensions militaires d’invalidité est jugée conforme par le Conseil constitutionnel. Ces dernières ont pour objet exclusif de « réparer des dommages subis » par des victimes de guerre ou d’actes de terrorisme sur le territoire. Cette finalité réparatrice place les titulaires de ces pensions dans une situation particulière autorisant le maintien de certains avantages par la loi. Le grief tiré d’une rupture d’égalité est donc écarté au motif que les catégories de pensionnés ne sont pas juridiquement comparables.
