Le Conseil constitutionnel a rendu, le 19 juillet 2010, une décision relative à la loi organique mettant en œuvre la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ce texte intervient après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a profondément modifié les équilibres institutionnels de l’autorité judiciaire française. Le législateur organique a entendu préciser les conditions de nomination des membres du Conseil ainsi que les modalités de saisine par les justiciables. Le texte a été transmis au Conseil constitutionnel pour un contrôle de conformité obligatoire, conformément aux articles 46 et 61 de la Constitution.
Les faits résident dans l’adoption par le Parlement d’un projet de loi organique visant à renforcer l’indépendance et la déontologie des magistrats. La procédure suit le parcours législatif classique des lois organiques, incluant un examen préalable par les deux assemblées avant la saisine du juge constitutionnel. La question de droit principale repose sur la conciliation entre le droit des justiciables à contester le comportement des magistrats et la nécessaire indépendance de l’autorité judiciaire. Le Conseil constitutionnel valide l’essentiel de la réforme mais censure plusieurs dispositions portant atteinte aux prérogatives des membres du Conseil supérieur ou à l’impartialité judiciaire.
I. L’encadrement déontologique des membres et des attributions du Conseil supérieur
A. La consécration d’obligations d’impartialité rigoureuses
Le Conseil constitutionnel souligne que l’indépendance du Conseil supérieur de la magistrature constitue un pilier fondamental garantissant la séparation des pouvoirs au sein de la République. Les membres du Conseil sont désormais soumis à des exigences d’indépendance, d’impartialité, d’intégrité et de dignité, applicables à l’ensemble des formations de l’institution. Le juge constitutionnel précise que « le principe d’indépendance et d’impartialité des membres du Conseil supérieur constitue une garantie de l’indépendance de ce conseil ». Cette exigence impose notamment que les chefs de cour ne puissent délibérer sur des nominations concernant leur propre juridiction afin d’éviter tout conflit d’intérêts.
L’interdiction de participer aux actes préparatoires ou aux délibérations s’applique dès lors qu’un doute peut légitimement entacher l’impartialité de la décision rendue par l’instance. Le Conseil constitutionnel érige ainsi une barrière hermétique entre les fonctions administratives des hauts magistrats et leur rôle au sein de l’organe de régulation. Cette rigueur éthique assure que les avis rendus sur les nominations et les sanctions disciplinaires reposent exclusivement sur des critères objectifs et impartiaux. La protection de l’autorité judiciaire contre les soupçons de partialité renforce la confiance des citoyens dans le fonctionnement régulier de la justice.
B. La limitation du pouvoir d’auto-saisine en matière déontologique
La loi organique prévoyait initialement que la formation plénière du Conseil supérieur puisse se prononcer de manière autonome sur toute question relative à la déontologie. Le Conseil constitutionnel censure cette disposition en rappelant que la formation plénière ne peut statuer sur ces questions sans une saisine préalable du ministre. Il considère qu’en permettant une telle auto-saisine, le législateur a méconnu les compétences limitativement énumérées par le huitième alinéa de l’article 65 de la Constitution. La rédaction d’un recueil des obligations déontologiques reste toutefois une mission fondamentale confiée à la formation plénière pour guider l’action quotidienne des magistrats.
Cette décision préserve l’équilibre entre les pouvoirs publics en évitant que le Conseil supérieur ne s’érige en autorité normative totalement indépendante du pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel affirme que le respect des cadres de saisine prévus par la Constitution est impératif pour la validité des actes du législateur organique. La censure des mots « ainsi que pour se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats » rétablit la hiérarchie des normes. L’institution doit donc exercer ses missions consultatives dans le strict respect des procédures de saisine définies par le texte fondamental de 1958.
II. La préservation de l’indépendance judiciaire face aux contraintes procédurales
A. Le rejet d’une composition paritaire rigide en formation disciplinaire
La loi organique introduisait une règle de parité stricte entre les magistrats et les membres extérieurs lors des audiences tenues en matière disciplinaire. Le Conseil constitutionnel juge cette disposition contraire à la Constitution car elle pourrait aboutir à l’exclusion arbitraire de certains membres titulaires du Conseil. Il estime que chaque membre tient de l’article 65 de la Constitution « le droit et le devoir de participer aux travaux et aux délibérations » de l’institution. Imposer une égalité numérique absolue risquerait de paralyser le fonctionnement du Conseil supérieur en cas d’absence imprévue d’un seul membre d’une catégorie.
La censure de l’article 15 protège ainsi l’intégralité du mandat confié aux membres du Conseil supérieur par les autorités de nomination ou par leurs pairs. Le juge constitutionnel refuse que des considérations de pure forme numérique puissent primer sur l’exercice effectif des compétences constitutionnelles dévolues à chaque commissaire. Cette solution garantit que la formation disciplinaire puisse siéger valablement dès lors que le quorum est atteint, sans dépendre d’un équilibre catégoriel rigide. L’indépendance de l’autorité judiciaire est ainsi préservée par le maintien de la plénitude des fonctions des membres désignés au Conseil.
B. L’exclusion des plaintes de justiciables durant les procédures en cours
Le législateur souhaitait permettre aux commissions d’admission des requêtes d’examiner des plaintes contre des magistrats alors que ces derniers demeuraient saisis du litige initial. Le Conseil constitutionnel censure cette possibilité au motif qu’elle porte une atteinte disproportionnée aux principes d’impartialité et d’indépendance des juges en exercice. Il considère que le législateur n’a pas adopté les garanties appropriées pour éviter que cette procédure ne devienne un instrument de pression pour les parties. « La recevabilité d’une plainte d’un justiciable à l’encontre d’un magistrat qui demeure saisi de la procédure » méconnaît l’objectif de bonne administration de la justice.
Cette décision assure que le magistrat puisse trancher le litige en toute sérénité, sans craindre l’ouverture immédiate d’une enquête disciplinaire à l’initiative d’un plaideur mécontent. Le délai d’un an pour déposer une plainte ne peut courir qu’à compter d’une décision de justice devenue irrévocable mettant fin au litige. En protégeant le juge contre les saisines prématurées, le Conseil constitutionnel préserve la majesté de la fonction juridictionnelle et la sécurité juridique des décisions. Le droit de plainte du justiciable est ainsi différé pour garantir que l’instance judiciaire se déroule sans influence extérieure indue.
