Le Conseil constitutionnel a rendu à Paris le 10 novembre 2010 la décision n° 2010-616 DC sur la loi organique relative à la gestion de la dette sociale. Cette saisine par plus de soixante députés conteste les modalités de transfert des déficits sociaux ainsi que l’élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Les auteurs du recours soutiennent que le texte méconnaît l’exigence d’équilibre financier alors que le Gouvernement défend la nécessité de résorber durablement les dettes des régimes. La question de droit porte sur le respect de l’équilibre financier et sur la définition constitutionnelle du domaine des lois de financement fixée par l’article trente-quatre de la Constitution. Le juge valide l’allongement de la dette sous réserve de compensation, tout en censurant ainsi l’extension du domaine des lois de financement aux simples mesures de gestion administrative.
**I. L’encadrement des mécanismes de transfert et de remboursement de la dette**
**A. La validation de l’allongement temporel de l’amortissement social**
L’article premier de la loi organique prévoit d’accompagner tout nouveau transfert de dette par une augmentation des impositions ou par la réalisation d’actifs affectés spécifiquement à la résorption des déficits. Cette disposition permet d’ « accroître la durée d’amortissement de la dette sociale dans la limite de quatre années » pour la seule loi de financement de l’exercice deux mille onze.
Le Conseil constitutionnel estime que le législateur doit prévoir l’ensemble des ressources affectées « jusqu’au terme prévu » afin de garantir la fin effective du remboursement de la dette sociale. Ainsi, le contrôle juridictionnel s’assure que les moyens financiers mobilisés correspondent réellement aux objectifs de résorption des déficits affichés par les autorités publiques lors de l’adoption du texte.
**B. L’exigence de sincérité et de préservation de l’équilibre financier**
L’équilibre financier repose sur l’obligation de déterminer de « manière sincère » les conditions générales du financement au regard des données économiques et financières décrites dans les rapports officiels de l’Etat. Le juge émet une réserve d’interprétation interdisant tout transfert sans compensation qui provoquerait une « dégradation des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale de l’année à venir ».
Cette exigence de neutralité garantit que le remboursement des dettes passées ne s’effectue pas au détriment du financement actuel des prestations sociales dues par les différents régimes obligatoires de base. La sincérité des prévisions financières constitue désormais un principe cardinal limitant la liberté du législateur dans l’organisation des flux de trésorerie entre les différents organismes de protection sociale.
**II. La limitation du domaine d’intervention des lois de financement**
**A. La censure de l’extension du champ facultatif des textes financiers**
L’article deux de la loi organique visait à étendre le champ des lois de financement aux mesures de gestion interne « si elles ont des incidences sur l’équilibre financier » des régimes. Le Conseil constitutionnel censure cette extension car elle méconnaît le dix-neuvième alinéa de l’article trente-quatre limitant ce domaine à la détermination des seules conditions générales de l’équilibre financier social.
Le simple critère de l’incidence financière ne suffit pas à justifier l’inclusion de mesures d’organisation administrative dans le champ spécifique et protégé des lois de financement de la sécurité sociale. Cette décision préserve ainsi le domaine de la loi ordinaire contre une absorption excessive par les textes financiers dont la procédure d’adoption reste soumise à des délais très brefs.
**B. La reconnaissance d’un droit à l’information renforcé du Parlement**
La loi organique complète toutefois l’information du législateur sur la « construction » de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie et sur la situation patrimoniale réelle des régimes et organismes concernés. L’avis obligatoire de la juridiction financière sur la cohérence des tableaux comptables renforce la transparence et permet un contrôle plus efficace sur l’exécution des lois de financement chaque année.
Le juge valide ces mesures d’information qui participent à l’évaluation des politiques publiques sans remettre en cause l’équilibre des pouvoirs entre les autorités exécutives et les membres de l’assemblée délibérante. Enfin, la qualification de loi ordinaire pour les règles de composition du conseil d’administration de l’établissement d’amortissement confirme une interprétation restrictive du domaine organique en matière de finances sociales.
