Le Conseil constitutionnel, par sa décision du 9 décembre 2010, examine la loi relative à la réforme structurelle des collectivités territoriales françaises. Ce texte législatif ambitionne de rationaliser l’exercice de la démocratie locale en créant une catégorie unique d’élus pour les départements et régions. Des parlementaires ont saisi la juridiction afin de contester tant la procédure d’adoption que le fond de plusieurs articles de la loi. Les griefs portaient principalement sur l’atteinte à la libre administration, la liberté de vote et le respect de l’égalité devant le suffrage. Le juge constitutionnel devait déterminer si le cumul de fonctions territoriales et la répartition des sièges respectaient les exigences de la Constitution. La haute instance valide le principe du mandat unique mais censure la répartition des conseillers pour des raisons de disparités démographiques manifestes. L’examen débutera par la validation de l’architecture institutionnelle avant d’aborder la sanction nécessaire des déséquilibres démographiques affectant la représentation électorale nationale.
I. La validation constitutionnelle de l’organisation institutionnelle locale
A. La consécration du conseiller territorial au regard de la libre administration
L’institution du conseiller territorial constituait le cœur de la réforme contestée par les requérants devant le juge de la rue de Montpensier. Les auteurs de la saisine affirmaient que la création d’un élu commun aux deux échelons territoriaux méconnaissait la distinction entre ces collectivités. Le juge écarte cet argument en soulignant que cette mesure n’a pas pour effet de fusionner juridiquement les régions et les départements. La décision précise utilement que « l’institution des conseillers territoriaux n’a pas pour effet de créer une nouvelle catégorie de collectivités territoriales ». Chaque collectivité conserve son existence propre malgré l’identité physique des élus siégeant au sein de deux assemblées délibérantes distinctes.
Le Conseil constitutionnel confirme également que le principe de libre administration n’implique pas nécessairement l’existence d’élus exclusivement dédiés à une seule structure. L’argument selon lequel chaque collectivité devrait être gérée par un organe délibérant composé d’élus qui lui sont propres est ainsi rejeté. La jurisprudence affirme qu’il « n’interdit pas que les élus désignés lors d’un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ». Cette solution permet au législateur d’innover dans l’organisation des mandats sans porter atteinte au caractère démocratique des institutions locales existantes. Le juge préserve ainsi la liberté de choix de l’électeur tout en autorisant une mutualisation humaine entre les échelons départementaux et régionaux.
B. L’encadrement des compétences par la suppression de la clause générale
La loi déférée modifie profondément la répartition des attributions en limitant strictement les domaines d’intervention des conseils généraux et des conseils régionaux. Les requérants invoquaient l’existence d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une clause de compétence générale aux collectivités. Le juge constitutionnel réfute catégoriquement cette analyse en remontant à l’examen de la loi historique du 10 août 1871 sur les départements. Il considère que les dispositions anciennes « n’ont eu ni pour objet ni pour effet de créer une clause générale » de compétence. Cette précision historique permet au législateur de spécialiser les collectivités sans méconnaître les garanties constitutionnelles liées à la décentralisation.
La décision souligne que les assemblées locales peuvent toujours se saisir de tout objet d’intérêt local pour lequel aucune compétence exclusive n’est attribuée. Les collectivités conservent donc une capacité d’initiative résiduelle dès lors que leur intervention est « spécialement motivée » par un intérêt public identifié. Le Conseil juge que cette nouvelle rédaction législative ne méconnaît pas l’article 72 de la Constitution relatif à la libre administration locale. Le législateur peut valablement rationaliser l’action publique en évitant les financements croisés et les interventions redondantes sur un même territoire géographique. Cette clarification des compétences s’accompagne toutefois d’une vigilance accrue du juge concernant les modalités concrètes de la représentation démographique des citoyens.
II. La sanction de la répartition électorale au nom de l’égalité
A. La censure du tableau des effectifs pour méconnaissance des bases démographiques
Le grief le plus sérieux retenu par le Conseil concerne la fixation du nombre de conseillers territoriaux pour chaque département et région. L’article 6 de la loi renvoyait à un tableau annexé qui déterminait arbitrairement le nombre de sièges par collectivité sur le territoire. Le juge rappelle avec fermeté que l’organe délibérant doit être élu sur des bases « essentiellement démographiques » pour respecter l’égalité devant le suffrage. Cette exigence constitutionnelle impose que chaque élu représente un nombre d’habitants sensiblement équivalent afin de ne pas fausser la volonté nationale. Des écarts de représentation trop importants entre les circonscriptions d’une même région portent une atteinte directe à la sincérité du vote.
L’examen attentif du tableau révèle que plusieurs départements bénéficiaient d’une représentation manifestement disproportionnée par rapport à leur population réelle au sein de la région. Le Conseil cite notamment les cas de la Savoie, de la Haute-Garonne ou du Cantal pour illustrer ces ruptures d’égalité inacceptables. Il affirme que le rapport du nombre de conseillers à la population « s’écarte de la moyenne régionale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ». Cette méconnaissance du principe d’égalité entraîne la censure totale de l’article 6 et du tableau annexé qui en formait le support indissociable. Le législateur se voit ainsi contraint de revoir l’intégralité du découpage électoral pour assurer une représentation fidèle de la réalité démographique.
B. La préservation des objectifs de parité et des spécificités de l’outre-mer
La décision aborde enfin la question de l’accès des femmes aux mandats électoraux suite au changement de mode de scrutin régional. Les requérants craignaient que le passage au scrutin uninominal majoritaire ne réduise considérablement la présence féminine au sein des conseils élus. Le juge considère que le législateur reste libre de choisir le régime électoral sans être lié par une obligation de résultat immédiat. Il estime que les dispositions critiquées « ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à l’objectif d’égal accès des femmes et des hommes ». Le Conseil valide également le dispositif de modulation de l’aide publique aux partis politiques destiné à favoriser le respect de la parité.
La situation particulière de la Guyane et de la Martinique fait l’objet d’un examen spécifique compte tenu des consultations populaires intervenues précédemment. Le juge admet que le législateur puisse s’abstenir de fixer le nombre de conseillers territoriaux dans ces territoires en attente d’une collectivité unique. Cette dérogation temporaire ne méconnaît ni le principe d’égalité entre les collectivités ni les règles spécifiques applicables aux départements d’outre-mer. Le Conseil impose néanmoins au Parlement de régulariser cette situation avant les prochaines échéances électorales prévues pour l’année deux mille quatorze. Cette décision d’équilibre maintient l’essentiel de la réforme territoriale tout en imposant un respect rigoureux des principes fondamentaux de la démocratie représentative.
