Par une décision du 28 décembre 2010, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de la loi de finances rectificative pour l’année 2010. Plusieurs députés ont saisi l’instance afin de contester les modalités d’utilisation des surplus de recettes ainsi que la présence de dispositions étrangères au domaine financier. Les requérants soutenaient que le texte méconnaissait les exigences organiques relatives à l’affectation des produits d’impositions supérieurs aux prévisions initiales de l’État. Le litige portait sur l’interprétation de la loi organique du 1er août 2001 et sur la délimitation stricte du domaine législatif budgétaire autorisé. Le juge a ainsi dû déterminer si les règles de transparence étaient respectées et si certaines mesures ne constituaient pas des cavaliers budgétaires prohibés.
I. L’encadrement organique des surplus de recettes budgétaires
A. La consécration de la transparence dans l’utilisation des excédents
Le Conseil rappelle que la loi de finances de l’année arrête « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus » du produit des impositions. Cette règle impérative, introduite dans la loi organique en 2005, vise à « améliorer la gestion des finances de l’État et de renforcer l’information du Parlement ». Les surplus se définissent comme les recettes constatées en fin d’exercice dépassant le total initialement prévu par la loi de finances de l’année. La juridiction précise toutefois que cette obligation « ne porte pas atteinte à la compétence du législateur » pour décider de nouvelles mesures fiscales en cours d’année. L’objectif consiste à garantir une trajectoire budgétaire cohérente tout en préservant le pouvoir d’arbitrage politique du Parlement sur les ressources publiques imprévues.
B. Le rejet d’un grief fondé sur l’absence de constatation factuelle
Les sages observent que la loi déférée prévoit l’utilisation de la totalité des surplus éventuels pour « réduire le déficit budgétaire » de l’exercice concerné. Cependant, l’examen des données financières révèle qu’aucun surplus du produit d’impositions de toutes natures n’a été effectivement constaté dans la dernière loi rectificative. Le Conseil constitutionnel juge donc que « le grief tiré de la méconnaissance des dispositions organiques relatives à l’affectation d’éventuels surplus manque en fait ». La validité de la disposition législative est confirmée car la situation concrète ne permettait pas de mettre en œuvre le mécanisme de contrôle invoqué. L’analyse de la régularité budgétaire se déplace alors vers la vérification du contenu matériel des articles pour prévenir toute intrusion de mesures étrangères.
II. La sanction rigoureuse des cavaliers budgétaires
A. La définition restrictive du domaine des lois de finances
Le juge constitutionnel examine la nature de l’article 92 qui fixe les modalités de répartition d’actifs après la dissolution d’un établissement public spécifique. Il énumère les critères organiques pour conclure que cette mesure « ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie » de l’État. La disposition n’a trait ni aux impositions affectées, ni au régime de responsabilité pécuniaire des agents, ni au contrôle parlementaire sur la gestion publique. En conséquence, le texte est considéré comme « étranger au domaine des lois de finances » tel qu’il résulte de la loi organique du 1er août 2001. Cette protection du domaine réservé empêche le législateur d’insérer des réformes structurelles ou administratives dans des vecteurs législatifs dont la procédure est accélérée.
B. L’invalidation nécessaire de la répartition d’actifs non financiers
L’article litigieux relatif à la dissolution d’un office public de l’habitat ne présente aucun impact direct sur l’équilibre financier ou la dette de la puissance publique. Le Conseil constitutionnel en déduit que cet article a été « adopté selon une procédure contraire à la Constitution » en raison de sa nature extrinsèque. Cette censure illustre la volonté de la juridiction de réprimer les cavaliers budgétaires afin de préserver la clarté et la sincérité des débats législatifs. La déclaration d’inconstitutionnalité frappe ainsi une mesure qui aurait dû figurer dans une loi ordinaire plutôt que dans une loi de finances rectificative. La décision assure finalement la primauté des règles organiques qui structurent le cadre temporel et matériel de l’adoption du budget de la nation.
