Le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2010-83 QPC du 13 janvier 2011, s’est prononcé sur la conformité de l’article L. 28 du code des pensions. Cette disposition prévoit qu’un fonctionnaire civil radié pour une incapacité permanente contractée en service bénéficie d’une rente d’invalidité cumulable avec sa pension de retraite. Le texte précise toutefois que le montant total des émoluments perçus ne peut excéder le traitement de base défini par le même code.
Un ancien agent public a contesté ce plafonnement par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d’État aux juges constitutionnels. Il soutenait que ces dispositions entraînaient une rupture d’égalité entre les fonctionnaires et portaient atteinte au droit de propriété protégé par la Déclaration de 1789. Le requérant invoquait également une incompétence négative du législateur ayant affecté des droits et libertés garantis par le bloc de constitutionnalité.
La question posée au Conseil constitutionnel consistait à déterminer si le plafonnement cumulatif des prestations d’invalidité et des majorations familiales méconnaissait le principe constitutionnel d’égalité. Les juges déclarent la disposition contraire à la Constitution car elle pénalise injustement les fonctionnaires invalides ayant élevé au moins trois enfants au regard de l’objet de la loi.
**I. L’admission du principe de plafonnement des prestations sociales**
**A. La poursuite d’un objectif de cohérence de la rémunération d’activité**
Le législateur a instauré une rente viagère d’invalidité pour réparer l’atteinte subie par le fonctionnaire dans son intégrité physique lors de l’exercice de ses missions. Le Conseil souligne qu’en plafonnant ce cumul, l’autorité législative a voulu « éviter d’accorder aux fonctionnaires bénéficiaires d’une rente viagère d’invalidité des émoluments de base supérieurs à ceux qu’ils percevaient en période d’activité ». Cette limitation répond à une logique de substitution de revenus plutôt qu’à une logique de surcompensation des préjudices subis par l’agent public.
Cette approche est cohérente avec les principes régissant la fonction publique où la pension de retraite prolonge le traitement perçu durant la carrière professionnelle. Le plafonnement assure que la situation financière de l’agent devenu invalide ne devienne pas plus favorable que celle d’un agent encore en poste. Le juge constitutionnel reconnaît ainsi une large marge de manœuvre au législateur pour organiser les modalités de calcul et de versement des pensions.
**B. La validation constitutionnelle du traitement différencié des situations**
Le Conseil rappelle que le principe d’égalité « ne s’oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes ». L’institution d’un plafond spécifique pour les pensions d’invalidité constitue une mesure de régulation sociale que le juge ne censure pas dans son principe même. La différence de traitement qui en résulte doit simplement être en rapport direct avec l’objet de la loi qui établit cette règle financière.
L’égalité n’oblige pas à traiter de manière identique des personnes se trouvant dans des contextes juridiques ou factuels distincts au regard de la loi applicable. En l’espèce, le plafonnement de la pension de base ajoutée à la rente d’invalidité ne constitue pas, en lui-même, une atteinte à l’article 6 de la Déclaration. Cette première analyse permet au Conseil de se concentrer sur l’effet produit par l’articulation de plusieurs mécanismes distincts de limitation des revenus.
**II. La sanction de la rupture d’égalité par le cumul des plafonds**
**A. L’identification d’une discrimination injustifiée entre agents retraités**
Le litige porte sur l’application combinée du plafonnement de l’invalidité et de celui relatif à la majoration de pension pour les charges de famille. Le code prévoit qu’une majoration est accordée au fonctionnaire ayant élevé au moins trois enfants sans dépasser toutefois le traitement de base de l’agent. Le Conseil constate que l’application simultanée de ces deux limites a pour effet de « créer une différence de traitement au regard de l’objet de la majoration de pension pour charges de famille ».
Cette situation désavantage les fonctionnaires pensionnés invalides ayant élevé au moins trois enfants par rapport aux autres retraités se trouvant dans une situation familiale identique. La neutralisation de la majoration familiale par le plafond d’invalidité vide de sa substance la reconnaissance sociale liée à l’éducation d’une famille nombreuse. Cette rupture d’égalité est ainsi sanctionnée car elle ne repose sur aucune justification d’intérêt général ou sur une différence de situation pertinente.
**B. L’encadrement temporel de la déclaration d’inconstitutionnalité**
Le Conseil constitutionnel décide d’abroger la première phrase du cinquième alinéa de l’article L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Toutefois, il fait usage de son pouvoir de modulation dans le temps pour reporter l’effet de cette abrogation au premier janvier de l’année 2012. Ce délai doit « permettre au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité constatée » en adoptant de nouvelles dispositions respectueuses du principe fondamental d’égalité devant la loi.
Cette technique juridique assure la sécurité du système de retraite tout en préservant l’effet utile de la décision pour les instances juridictionnelles en cours. Les juges du fond doivent désormais surseoir à statuer jusqu’à l’intervention de la nouvelle loi ou jusqu’à la date d’échéance fixée par le Conseil. Cette décision illustre la volonté de concilier la protection des droits individuels des fonctionnaires avec la stabilité nécessaire des finances publiques de l’État.
