Le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 30 juin 2011 sur la conformité de dispositions législatives régissant le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie. Les départements requérants critiquent le caractère insuffisant des ressources allouées par l’État face à l’augmentation constante des dépenses liées à la dépendance des personnes âgées. Ils soutiennent que cette situation entrave leur libre administration en méconnaissance des articles 72 et 72-2 de la Constitution. Saisi de cette question prioritaire de constitutionnalité, le juge devait déterminer si le mécanisme de concours financier respectait l’exigence d’autonomie financière locale. La juridiction a d’abord écarté le grief relatif à la compensation intégrale des charges avant de valider le dispositif sous une réserve d’interprétation stricte. L’examen de cette décision permet d’analyser l’étroitesse des garanties financières constitutionnelles puis la protection juridictionnelle du principe de libre administration.
I. L’immunité du mécanisme de financement face au grief de la compensation financière
A. L’antériorité de la compétence par rapport à la révision constitutionnelle de 2003
Le Conseil constitutionnel rappelle que l’allocation personnalisée d’autonomie a été créée par la loi du 20 juillet 2001 pour remplacer la prestation spécifique dépendance. Cette extension de compétences est intervenue avant l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ayant inséré l’article 72-2 dans le texte fondamental. Or, les exigences de cet article ne s’appliquent pas rétroactivement aux transferts ou créations de compétences opérés avant sa consécration constitutionnelle. Les juges soulignent ainsi que cette extension de compétences « est intervenue avant l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 ». Le grief tiré de la violation de l’obligation de compensation financière s’avère donc inopérant pour contester des mécanismes établis antérieurement.
B. La qualification de simple consolidation législative du financement de la prestation
Les lois contestées de 2004 et 2005 ont entendu consolider le financement du concours versé aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Le juge constitutionnel considère que le législateur n’a pas procédé, par ces textes, à une création ou à une extension de compétences nouvelles. Il estime que les dispositions en cause se bornent à organiser le financement des charges exposées par les collectivités territoriales au titre d’une prestation préexistante. Le Conseil précise à cet égard que le législateur a simplement « entendu consolider, pour l’année 2004 et les années suivantes, le financement du concours de l’État ». En l’absence de charges nouvelles au sens constitutionnel, les départements ne peuvent valablement invoquer le droit à une attribution de ressources équivalentes.
II. La sauvegarde de la libre administration par une réserve d’interprétation directive
A. L’encadrement du pouvoir réglementaire dans la fixation des seuils de prise en charge
La décision valide le principe d’un plafonnement des charges nettes laissées à la charge de chaque département en fonction de son potentiel fiscal. Le Conseil constitutionnel juge qu’il appartient au pouvoir réglementaire de fixer ce pourcentage à un niveau garantissant l’absence d’entrave à la libre administration. Cette compétence administrative est désormais enserrée dans une obligation de préserver les capacités financières des collectivités territoriales pour l’exercice de leurs missions. Les juges affirment qu’il convient de fixer ce seuil « à un niveau qui permette, compte tenu de l’ensemble des ressources des départements, que la libre administration… ne soit pas entravée ». La constitutionnalité du dispositif dépend ainsi directement de la mesure du prélèvement supporté par les budgets locaux dans le cadre de la solidarité.
B. L’obligation de mesures correctrices face à l’accroissement imprévisible des dépenses sociales
Le juge constitutionnel érige une garantie de pérennité en imposant aux pouvoirs publics d’intervenir si l’équilibre financier du système venait à être rompu. Si l’augmentation des charges empêchait la réalisation de la garantie de péréquation, l’État devrait alors adopter des dispositions législatives ou réglementaires adéquates. Cette réserve de neutralité financière oblige les autorités à suivre l’évolution réelle des dépenses pour prévenir tout étouffement budgétaire des conseils élus. La juridiction énonce explicitement qu’il « appartiendrait aux pouvoirs publics de prendre les mesures correctrices appropriées » en cas d’obstacle à la réalisation de la garantie. Cette décision consacre une protection vigilante de l’autonomie locale tout en laissant au législateur la liberté de définir les modalités techniques de la solidarité nationale.
