Par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, le Conseil constitutionnel a examiné la conformité du mode de financement de l’allocation personnalisée d’autonomie. Plusieurs collectivités territoriales contestaient le déséquilibre entre les charges imposées par cette prestation sociale et les ressources effectivement attribuées par l’État pour leur financement. Les requérants soutenaient que l’augmentation constante des dépenses entravait leur libre administration et méconnaissait l’obligation constitutionnelle de compensation financière intégrale des compétences transférées ou créées. Saisi par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité, le juge constitutionnel devait vérifier si les textes critiqués respectaient les garanties des articles 72 et 72-2. Le litige portait sur le point de savoir si l’absence de ressources suffisantes pour couvrir l’extension d’une compétence départementale constitue une atteinte inconstitutionnelle à l’autonomie locale. Le Conseil a déclaré les dispositions conformes, tout en formulant des réserves d’interprétation impératives concernant la fixation du seuil de prise en charge des dépenses.
I. L’inapplicabilité des exigences de compensation financière aux compétences antérieures à la révision constitutionnelle de 2003
A. La neutralisation du grief fondé sur l’obligation de ressources équivalentes
Le juge constitutionnel écarte d’abord le grief relatif à l’article 72-2 car l’extension de compétences critiquée est intervenue avant l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle de 2003. Il souligne que l’allocation personnalisée d’autonomie a été créée par une loi du 20 juillet 2001, soit antérieurement à l’introduction du principe de compensation financière dans la Constitution. Cette antériorité temporelle rend inopérante l’invocation des garanties modernes qui imposent à l’État de fournir des ressources équivalentes lors de tout transfert ou de toute création de compétences. La décision précise ainsi que les règles fixées en 2001 ont été examinées lors de leur adoption et déclarées conformes aux exigences alors applicables au cadre des collectivités territoriales.
B. Le constat de l’absence de création ou d’extension de compétences nouvelles
Les Sages estiment ensuite que les dispositions législatives de 2004 et 2005 ne procèdent pas à une véritable création ou extension de compétences au sens du texte constitutionnel. Le législateur a simplement entendu « consolider, pour l’année 2004 et les années suivantes, le financement du concours de l’État versé aux départements » pour participer aux charges de l’allocation. Cependant, le Conseil refuse de soumettre ces mesures de consolidation au régime strict de la compensation, dès lors qu’elles ne modifient pas substantiellement les attributions des collectivités requérantes. L’ajustement des modes de financement d’une prestation préexistante relève de la liberté du législateur sans qu’une obligation de maintien d’une affectation de ressource particulière ne puisse être opposée.
II. La sauvegarde de la libre administration par l’encadrement des mécanismes de solidarité financière
A. La validation législative des critères de répartition et de péréquation du concours étatique
Le Conseil constitutionnel examine la validité du dispositif au regard de l’article 72 qui garantit la libre administration des conseils élus dans les conditions définies par la loi nationale. Le texte contesté fixe des critères démographiques et financiers précis pour répartir le concours versé par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie entre les différentes collectivités territoriales. Le juge admet la conformité de ces critères car ils visent à assurer une forme de péréquation entre les départements confrontés à des charges sociales dont l’importance varie selon les territoires. Il valide également le mécanisme garantissant que les charges nettes ne dépassent pas un certain pourcentage du potentiel fiscal de chaque collectivité pour préserver leurs capacités financières d’action propre.
B. L’obligation constitutionnelle de mesures correctrices en cas de dérive des charges nettes
Une réserve d’interprétation majeure est formulée afin de garantir que les règles fixées par la loi ne restreignent pas excessivement les ressources des collectivités territoriales au quotidien. Le pouvoir réglementaire doit fixer le pourcentage de prise en charge « à un niveau qui permette (…) que la libre administration des collectivités territoriales ne soit pas entravée » effectivement. Dès lors, le Conseil impose de prendre les « mesures correctrices appropriées » si l’augmentation des charges empêchait la réalisation de la garantie financière prévue par le code de l’action sociale. Cette vigilance juridictionnelle assure que le transfert de poids financier ne vide pas de sa substance le principe constitutionnel d’autonomie locale en cas de dégradation durable des équilibres budgétaires.
