Le Conseil constitutionnel, par une décision rendue le 14 octobre 2011, s’est prononcé sur la conformité de dispositions législatives régissant les installations classées. Une association a contesté par voie de question prioritaire de constitutionnalité l’absence de consultation publique lors de l’élaboration de certains actes administratifs. Les textes critiqués concernent le régime d’enregistrement des installations industrielles et les prescriptions générales que les exploitants doivent impérativement respecter. Le Conseil d’État a ordonné le renvoi de cette affaire afin d’examiner une éventuelle atteinte aux droits garantis par la Charte de l’environnement. Le litige repose sur l’omission par le législateur de fixer les modalités concrètes de participation des citoyens aux décisions publiques écologiques. Les sages déclarent les dispositions inconstitutionnelles en raison d’une méconnaissance de la compétence législative affectant directement le droit de participation du public. L’analyse se concentrera sur l’identification des décisions ayant une incidence environnementale avant d’étudier la sanction de l’omission législative relative à la participation.
I. L’identification des décisions administratives ayant une incidence sur l’environnement
A. La qualification juridique des actes relatifs aux installations classées
Le juge constitutionnel définit d’abord la nature des installations visées par le code de l’environnement pour déterminer le champ d’application de la protection. Ces usines ou chantiers peuvent présenter des dangers pour la santé publique, la sécurité ou la protection de la nature et des paysages. La décision précise que les décrets de nomenclature « constituent des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » au sens des textes fondamentaux. Il en va de même pour les projets de prescriptions générales que doivent respecter les installations classées soumises au régime simplifié de l’enregistrement. Cette qualification est fondamentale car elle déclenche automatiquement l’application des garanties constitutionnelles relatives à l’information et à la participation des citoyens. L’administration ne peut plus édicter ces règles techniques sans respecter un cadre protecteur défini au préalable par une norme de valeur supérieure.
B. La portée constitutionnelle de l’article 7 de la Charte de l’environnement
L’article 7 de la Charte de l’environnement consacre le droit pour toute personne de participer à l’élaboration des décisions ayant un impact écologique. Le Conseil constitutionnel rappelle que ces dispositions « figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit » dans l’ordre juridique français. La mise en œuvre de ce principe n’est pas facultative et impose des obligations strictes tant au législateur qu’aux autorités administratives compétentes. Il incombe exclusivement au Parlement de « déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions ». Cette mission législative garantit que les conditions d’exercice d’une liberté publique ne soient pas laissées à la seule discrétion du pouvoir réglementaire. La reconnaissance de l’incidence environnementale de ces actes impose au législateur d’en organiser la participation effective sous peine de censure immédiate.
II. La sanction de l’omission législative dans la mise en œuvre de la participation
A. Le constat d’une méconnaissance de la compétence législative
Le grief de l’incompétence négative est soulevé lorsqu’une autorité législative ne remplit pas l’intégralité de sa mission définie par la Constitution. En l’espèce, le législateur a adopté des dispositions sur l’enregistrement des installations « sans prévoir la participation du public » lors de leur élaboration. Le juge observe qu’aucune autre mesure législative n’assurait la mise en œuvre réelle de ce principe de participation pour ces catégories d’actes. Le Parlement a ainsi méconnu l’étendue de sa compétence en délaissant la protection d’un droit fondamental reconnu par la Charte de l’environnement. Cette omission constitue une faute juridique grave puisque le silence de la loi prive les citoyens d’un moyen d’action essentiel en matière écologique. La déclaration d’inconstitutionnalité devient inévitable dès lors que l’insuffisance de la loi affecte l’exercice d’une liberté constitutionnellement protégée.
B. La modulation temporelle des effets de la déclaration d’inconstitutionnalité
Le Conseil constitutionnel prononce l’abrogation des articles contraires à la Constitution mais décide d’en différer l’application effective dans le temps. Une disparition immédiate des textes relatifs aux installations classées « aurait des conséquences manifestement excessives » pour la sécurité juridique des projets industriels. Le juge fixe donc la date de l’abrogation au 1er janvier 2013 afin de laisser au Parlement le délai nécessaire pour légiférer. Cette technique de modulation permet de concilier le respect de la hiérarchie des normes avec les impératifs de continuité de l’action publique. Les effets produits par les dispositions annulées avant cette date ne sont pas remis en cause pour préserver les situations juridiques acquises. Le législateur devra désormais adopter un nouveau cadre normatif assurant une consultation sincère du public pour toutes les décisions impactant l’environnement.
