Par une décision n° 2011-640 DC rendue le 4 août 2011, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité d’une loi modifiant la réforme de l’hôpital. Plusieurs auteurs de la saisine ont contesté la présence de diverses dispositions introduites par voie d’amendement lors de la discussion parlementaire. Ils soutenaient que les articles incriminés ne respectaient pas les exigences de l’article 45 de la Constitution relatives à la recevabilité des modifications. Le juge constitutionnel devait donc déterminer si ces ajouts présentaient un lien suffisant avec le texte déposé lors de la première lecture législative. Les magistrats ont censuré de nombreux articles en considérant qu’ils n’avaient aucun lien avec la proposition de loi initiale soumise au Parlement.
I. La mise en œuvre rigoureuse du critère du lien lors de la première lecture
A. Le contrôle de l’existence d’un lien même indirect avec le texte initial
Le Conseil constitutionnel rappelle que tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un « lien, même indirect, avec le texte ». Pour apprécier cette recevabilité, la haute juridiction analyse scrupuleusement le contenu de la proposition de loi telle qu’elle fut déposée initialement. Elle énumère les thématiques d’origine comme l’offre de soins de premier recours, les compétences des agences régionales ou encore le régime des fondations. Cette méthode permet d’identifier précisément le périmètre matériel du texte au sein duquel les amendements doivent s’inscrire pour être valablement adoptés. En l’espèce, l’article 30 prévoyant une expérimentation du dossier médical sur support numérique est déclaré conforme car il se rattache aux données médicales.
B. La sanction systématique des cavaliers législatifs manifestes
En revanche, de nombreuses autres dispositions introduites lors de la première lecture subissent une censure immédiate faute d’un lien suffisant avec le projet. Les juges relèvent que les articles 14, 54, 56, 57 et 58 n’ont « pas de lien, même indirect, avec la proposition de loi initiale ». Cette appréciation sévère frappe des mesures hétérogènes concernant tant les professions de santé que le dépistage des troubles de l’audition. Le Conseil étend son contrôle d’office à d’autres articles traitant de la certification des comptes publics ou de l’utilisation de certains titres professionnels. Ces adjonctions constituent des cavaliers législatifs dont l’adoption méconnaît les règles de procédure fixées par la Constitution pour garantir la cohérence des textes.
II. L’exigence accrue d’une relation directe lors des étapes ultérieures de la procédure
A. La limitation stricte du droit d’amendement après la première lecture
La décision précise également le régime des modifications apportées après la première lecture en faisant application de la règle dite de l’entonnoir législatif. Le Conseil souligne que les membres du Parlement et le Gouvernement doivent soumettre des amendements en « relation directe avec une disposition restant en discussion ». Cette obligation de proximité textuelle est toutefois écartée lorsqu’il s’agit d’assurer le respect de la Constitution ou de corriger une erreur matérielle. Les juges examinent plusieurs articles introduits en deuxième lecture portant notamment sur les missions de service public attribuées aux établissements de santé. Ils constatent que ces adjonctions n’étaient pas en relation directe avec les textes encore débattus par les deux chambres à ce stade.
B. La protection constitutionnelle de la clarté et de la loyauté des débats
Par cette fermeté procédurale, le juge constitutionnel veille à ce que les étapes de la navette parlementaire ne soient pas détournées de leur but. Il déclare contraires à la Constitution les dispositions relatives aux accords conventionnels des professionnels ainsi que les mesures de coordination tarifaire régionale. L’absence de lien direct entraîne l’inconstitutionnalité de ces articles sans que le Conseil n’ait besoin d’examiner le fond des réformes envisagées. Cette jurisprudence protectrice assure que le débat parlementaire se concentre sur les enjeux identifiés dès le début du processus pour éviter les dispersions. La décision du 4 août 2011 réaffirme ainsi l’autorité des principes régissant le droit d’amendement pour garantir la qualité des lois.
