Le Conseil constitutionnel a rendu, le 20 juillet 2012, la décision n° 2012-265 QPC relative à l’article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime. Ce texte prévoit que toute infraction aux règles zoosanitaires peut entraîner la perte de l’indemnité due en cas d’abattage administratif d’animaux malades. Une requérante a soutenu que cette disposition méconnaissait les principes de légalité des délits et des peines, de proportionnalité et d’égalité devant la loi. La question prioritaire de constitutionnalité a été transmise afin de déterminer si cette privation d’indemnité constitue une sanction excessive pour l’exploitant lésé. Les sages ont déclaré les dispositions contestées conformes à la Constitution sous réserve du respect de conditions garantissant les droits des propriétaires. L’étude portera sur la nature punitive de la perte d’indemnité puis analysera l’encadrement jurisprudentiel strict imposé par la décision.
I. La qualification constitutionnelle de la perte d’indemnité comme sanction punitive
A. L’assimilation du retrait d’indemnité à une punition Le juge constitutionnel rappelle que les principes de l’article 8 de la Déclaration de 1789 s’étendent à « toute sanction ayant le caractère d’une punition ». Il relève que l’indemnité versée en cas d’abattage d’animaux malades constitue un droit pour le propriétaire naissant de la décision administrative d’abattage. Le retrait total ou partiel de cet avantage financier, en raison d’un manquement aux règles, doit être regardé comme une sanction. Cette qualification juridique est essentielle puisqu’elle soumet la décision ministérielle au respect des exigences constitutionnelles propres au droit de la répression. Le juge refuse ainsi de voir dans cette mesure une simple condition d’octroi d’une aide publique ou une mesure purement civile.
B. Le respect tempéré du principe de légalité des délits La requérante critiquait l’imprécision des infractions pouvant justifier la perte du droit à indemnisation au regard de l’exigence de définition claire des peines. Le Conseil constitutionnel écarte ce grief en affirmant que l’exigence de définition des infractions est satisfaite par la référence aux obligations zoosanitaires. Les textes applicables visent les obligations auxquelles les intéressés sont soumis « en raison de leur qualité » ou de l’activité spécifique qu’ils exercent. Cette approche souple de la légalité administrative permet de valider le renvoi global aux dispositions du code rural et de la pêche maritime. Le juge estime que les professionnels concernés peuvent identifier les comportements proscrits malgré la généralité apparente du renvoi textuel.
La validité de cette répression administrative reste néanmoins subordonnée à une application mesurée de la règle par les autorités administratives et judiciaires.
II. L’encadrement des sanctions par les réserves de proportionnalité et d’égalité
A. La limitation du cumul des sanctions par le plafond de proportionnalité La loi autorise le cumul de la perte d’indemnité administrative avec les sanctions pénales prévues par le code rural pour les mêmes faits. Si le principe du cumul n’est pas inconstitutionnel en soi, il doit respecter une exigence de modération pour éviter toute punition manifestement excessive. Le Conseil émet une réserve stipulant que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ». Le respect de ce plafond devient une condition de validité impérative pour l’application combinée des sanctions administratives et pénales. Les autorités compétentes doivent veiller à ce que la somme des peines reste strictement proportionnée à la gravité du manquement constaté.
B. L’exigence d’un lien de causalité au service de l’égalité devant la loi L’analyse du grief tiré de l’égalité devant la loi conduit le juge à une seconde réserve d’interprétation visant à protéger le patrimoine du propriétaire. Le Conseil souligne que traiter de manière identique des exploitants ayant commis le même manquement, sans lien avec l’abattage, violerait le principe d’égalité. La décision précise que la sanction ne peut être prononcée que s’il est établi que l’infraction « a contribué à la situation à l’origine de l’abattage ». Cette exigence de causalité empêche l’administration de retirer une indemnité pour une faute totalement étrangère à la propagation de la maladie animale. La portée de la décision réside dans cette protection accrue du patrimoine des éleveurs face au pouvoir de sanction de l’État.
